三区三线为核心的统一国土空间用途管制分区研究.docxVIP

内容提要： 本文面向国土空间规划，厘清“三区三线”与国土空间用途管制分区的逻辑关 系，并提出管制分区的创新思路，推进以“三区三线”为核心的国土空间用途 管制体系建设。 研究发现：（1） “三区三线”以“双评价”为科学基点，是整合空间类规 划分区的核心举措，是用途管制的重要抓手；（2） “三线”与“三区”的区别 在于，“三线”兼具“功能区”和“管制区”的双重属性，而“三区”则侧重 于“功能区”，因此需要在“三区”基础上，结合“三线”，建立统一的国土 空间用途管制分区体系；（3）以“三区三线”为核心的统一国土空间用途管制 分区，首先需要建立与空间规划体系相适应的、科学的“双评价”范式，其 次，构建“适宜性”与“适应性”相结合的“三区”格局优化模型，最后，依 据“划管结合”原则，综合考虑功能和管控的双重要求，提出功能区与管制区 融合的分区思路；（4）分区管制策略重点回答“不能做什么”“可以做什 么”可以怎么做”等问题。 关键词：“三区三线”；“双评价”；分区；国土空间用途管制 1引言 用途分区、分类管理是实施国土空间用途管制的核心内涵。在过去的研究和实 践屮，学者们探讨了多种分区思路，形成了多种分区模式。一是，以土地利用类型 为基础的用途分区模式。二是，以规划用途为基础的管制分区模式。三是，单纯以 管制为目标的分区。四是，以行政区为基本单元，按照主体功能实施分类管控。然 而，长期以来空间开发利益主体主要阖绕着指标展开博弈，空间管制往往难以落地。 因此，构建新的用途管制分区己成为新一轮国土空间规划的重要内容、是落实统一 用途空间管制的基本前提。为此，国家专门制定了《关于在国土空间规划中统筹划 定三条控制线的指导意见》（简称“意见”），要求“根据各地不同的自然资源禀 赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制”、以 及“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间”，明确了 “三区三线”在国 土空间规划分区与用途管制中的核心地位。 然而，无论是政策文件，还是理论研究成果，对于“三条控制线”的重视程度远高 于“三区”的划分。主要表现为“三条控制线”具有相对成熟的理论基础利相对完 善的划定方法，但是“三区”本身的空间内涵尚未厘清、空间落位亦缺乏深入研究 和实践探索：在“三区”内部对于“三线以外的其他空间如何建立有效的管控机 制也缺乏可落地、易操作的方案。为此，本文将进一步梳理“三区三线”为核心的 用途管制分区内涵和要求，探索以“三区三线”为核心的管制分区创新模式，并探 讨相应的管控策略。2空间类规划中的空间分区评述：：：二2.1现行空间类规划 空间分区特点及问题:：:鳥： 对空间进行分区划定和按区域分类管理是空间类规划的核心内容，选择中国现 有的主要空间类规划，包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能 区规划四种规划，分别对其分区类型、内容及方法进行梳理（图1） o可以发现，第 一，除主体功能区规划以外，其他的空间类规划普遍以土地利用类型作为分区的底 盘，由于土地利用类型具有唯-性和排他性特点。第二，分区管制的重点在于对建 设开发活动的限制，忽略了与农业生产、生态保护等非建设活动之间的协调管控机 制。第三，分区依据以单一评价或主观判断为主，科学性不足。土地利用规划、城 乡规划管制区依据各自规程，主要以单一适宜性评价作为分区基础，但实践中适宜 性评价在分区中所起的作用有限。分区缺乏对空间发展自然本底和承载潜力的科学 认知，而且从用途区到覆盖全域的管制区，具体划分思路并不清晰。 2.2 “三区三线”为核心的用途管制分区内涵与要求 新时代的空间规划体系要谋划高质量发展利高水平保护相协调的、统-的国土 空间格局，这就要求空间分区必须立足于空间规律，统筹考虑整体利益，凸显不同 区域的国土空间开发功能与保护价值，保证国土空间高效开发、保护利利用。以“三 区三线”为核心的国土空间用途管制分区内涵是什么，在分区管制实践中的要求是 什么，都是亟需明确的问题。 第一，“三区三线”是新时代统一国土空间规划体系背景下，整合相关空间类 规划管控分区的重要举措，是协调空间开发与保护关系的重要载体。新的国土空间 规划强调规划内容的综合性和系统性，既包括城镇空间，也包括农业空间、生态空 间和其他空间。以国土空间规划分区为基础，空间治理要实现“生产空间集约高效、 生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的目标要求。因此，以“三区三线”为载 体，形成统一的、覆盖全域的空间管控分区，是协调高水平保护与高质量发展的关 系，是实施统一用途管制、建立空间规划体系和保障可持续发展的重要前提。 第二，“三区三线”是对空间冲突调解和空间利益权衡做出的有效应对,对空间 规律性的科学认知是“三区三线”的理论基础，“双评价”是“三区三线”划定的 基本技术依据。“三区