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国土空间规划目标指标体系的构建思考 摘要：随着《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等有关文 件出台，明确了全国、省、市县国土空间规划的要求，现全国各级各地都在全力 开展国土空间规划。但对国土空间规划的目标、指标体系尚无权威、规范的要求， 可参考借鉴的《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》（试行）中的指标体 系尚有许多值得商榷的地方，怎么构建国土空间规划的指标体系，怎么体现国土 空间规划的“多规合一”及其综合性还需深入思考和研究。目前全国各地正在紧 锣密鼓地开展市县国土空间规划的编制工作，迫切需要相对规范的市县国土空间 规划指标体系。本文在分析《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》（试行） 中的指标体系基础上，明确了市县国土空间规划指标体系构建的依据、目标和原 则，提出了市县国土空间规划指标体系构建的建议。 关键词：国土空间；规划目标；指标体系 引言 国土空间既是一种资源，也是承载各类资源、环境、人口和经济要素的空间 载体，是人类赖以生存和发展的物质基础。科学合理规划国土空间，优化国土空 间资源配置，既是提高资源利用效率，也是促进人类可持续健康发展的有效途径。 我国国土空间治理体系始于城市规划领域，由注重开发转向约束性保护，由国土 空间规划多元并立演变为 “多规合一”规划体系。进入新时代，国土空间治理迈 入了治理现代化新阶段，是面向高质量发展阶段的战略需要和战略任务。 1乡村体系规划概述 县区发展阶段，要建立一套科学完善的乡村发展规划，并以此为地区国土专 项规划的重点来进一步研究。乡村规划是新型结构体系，从大局来看，可以为村 庄指明正确的发展方向，实现资源的合理分配，促进内部机构的协调运作，打造 有地方特色的新兴乡村经济等，都发挥不可替代的作用。具体而言，乡村规划也 是地区建设的重要参考依据，可为其提供多种发展方案，发挥着重要的引领作用。 新时代的经济建设中，乡村体系已成为国土空间规划的重要组成部分。①乡村体 系更符合当前社会的城乡用地、环境保护等相关政策需求，我国人口数量多，空 间用途广泛，在居民生活、工业生产、园林建设发展方面，都是必不可少的资源； ②乡村体系建设汇总融入统筹规划，对于打造一体化的新型城镇，制定统一标准 的空间规划图有重要的作用。 2乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义 乡镇虽然是五级国土空间规划中最低层级的地域，但由于国土空间规划传导 与落实的功能要求，高层级地域的国土空间规划对“多规合一”内容在乡镇地域 的传导与落实，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界 “三线”划定， 都会对乡镇地域各类自然资源规划管理的落实和各类空间资源的有序开发利用提 出更高的规划要求。特别是乡镇地域承担了更多的自然资源和生态保护的作用， 以及在国土空间规划中的体现是高层级国土空间规划能否有效实施的关键。同时， 乡镇地域涉及到城 （集）镇与乡村等不同特质的地域要素，以及其结构上充分体 现出的城乡二元特征，也会关联到乡镇地域的国土空间总体规划与详细规划如何 有效衔接。如乡镇地域的产业发展、市政基础设施和公共服务设施的布局等需要 有总体层面的安排，发挥城乡融合的作用，既要考虑与县市的衔接，也要考虑与 乡村的融合，做到对乡村发展底线要素的刚性管控。因此，乡镇级国土空间规划 的难度丝毫不亚于其他高层级的国土空间规划。 3对市县国土空间开发保护现状评估指标体系的分析评价 首先是基本指标不够基本。基本指标应是与国土空间开发保护及用途管制直 接相关且简单明了的指标，是可以通过直接监测、统计的指标，应突出市县各类 国土空间的面积指标和与国土空间相关的结构效率指标。原评估指标中还缺乏一 些基本指标，如生态保护红线范围面积、中心城区人口规模、中心城区集中建设 用地面积等，原评估指标中部分指标与国土空间开发保护和用途管制的相关性不 够强，如水资源开发利用率、每千名老年人拥有养老床位数、生活垃圾回收利用 率、农村生活垃圾处理率等。其次是推荐指标设置的出发点不够准确。推荐指标 按照安全、创新、协调、绿色、开放、共享分为六大类，是基于国家的总体发展 理念来指导设置的相关指标。中共十九大报告指出： “必须坚定不移贯彻创新、 协调、绿色、开放、共享的发展理念。坚定不移贯彻新发展理念，坚决端正发展 观念、转变发展方式，发展质量和效益不断提升。”可见发展理念是与观念、方 式方法、路径、对策措施相关的概念，不是与现状、目标、理想对应的概念，混 淆了现实与措施、理念与理想、方法与结果、路径与目标的概念，从而导致评估 和规划方法与结果的错配，把方法