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国土空间规划背景下控规编制路径研究 摘要：我国国土空间面积广大，国土空间规划管理工作也越来越好受到重视。 新时期国土空间规划体系对控制性详细规划的编制提出了新的要求。本文首先分 析了国土空间规划内涵和外延的界定，其次探讨了控规编制建议，以期增强控规 在规划实施与管理过程中的作用。 关键词：国土空间规划；控制性详细规划；编制 引言 城市建设的主导者是政府官员，中国规划师至多充当了“参谋”的角色。中 国城市规划迫切需要开展新的顶层设计，构建具有中国特色的切实有效的规划管 理体系，若仍在现行模式上修修补补，势必无法解决城市规划实施失灵的问题。 1国土空间规划内涵和外延的界定 国土空间规划这一名词的出现可以追溯到20世纪80年代， 《欧洲空间规划 宪章》最早将其定义为 “所有具有空间意义规划活动的总称”; 《欧洲空间规划 制度概要》将其描述为 “公共部门为创造更合理的土地利用关系、调节环境保护 和开发利用而采用的影响未来空间分布的方法”;欧洲区域间计划将国土空间规 划定义为 “通过管理国土开发和调整产业政策等方法来协调空间结构的手段”。 随着 “生态文明新时代”到来，国土空间规划工作已经深入开展，迫切需要学术 界必须完善、明确、统一国土空间规划的内涵和外延，国土空间规划的内涵究竟 包含什么内容，其外延实质到什么范围，笔者认为必须遵循2个原则:国土空间 规划内涵的阐述要能满足一般性概念定义的要义和国土空间规划特有的属性总和， 即需包括被定义项、定义项、定义联项3个部分，是国土空间规划主体、定位、 职能、特点、任务等全部特征的总和;外延的界定必须客观、全面地界定新时代 国土空间规划的客体、时空范围、适用范围。依据以上2条原则将国土空间规划 定义如下。国土空间规划是指国家为优化空间格局，提升区域空间利用效率和品 质，解决各项规划之间的矛盾，统筹资源调配与社会发展，根据某一时期社会经 济发展总的战略方针和目标，依据一定的自然、社会、经济、科学、技术条件， 对某一行政辖区内海、陆、空国土空间全要素进行调查评价，从国家、省、市、 县、镇(乡)五级层面和总体规划、详细规划、相关专项规划 3 种类型对生产空间、 生活空间、生态空间格局的开发、利用、治理、保护、修复在时间和空间上因地 制宜进行的统筹部署和战略谋划。国土空间规划的特点是作为全新的纲领性规划 具有战略性、基础性、权威性、严肃性、约束性、统一性、融合性、全面性、前 瞻性的特点;国土空间规划的基本任务是根据一定时期国家经济和社会发展目标 以及区域自然、经济、社会、技术等条件，确定规划区产业结构布局，协调资源 配置、经济发展、环境保护之间关系，明确空间战略格局、空间结构优化方向以 及重大生产力布局安排，提升国土空间利用效率和品质，为各类战略发展实施提 供空间保障，对基础建设、资源能源、生态环境等空间性活动提供指导和约束。 2控规编制建议 2.1控规编制原则建议 （1）公共利益优先原则。坚持公共利益优先原则，强化政府公共服务职能， 保证公共设施、环境品质和城市安全。以人民为中心，重视研究和合理解决与广 大人民群众切身利益密切相关的人居环境改善、旧城及村庄拆迁改造、中低收入 阶层住房保障、公共交通发展、基础设施建设、公共服务均等化等重点问题，突 出体现城市规划的公共政策属性。 （2）节约集约原则。坚持节约用地、节约能 源的方针，以资源、环境、生态和历史文化保护为前提，践行绿色低碳发展方式， 通过存量规划、有机更新等方式充分提高土地利用效率，促进城市发展与经济、 社会以及生态环境相协调。 （3）刚性与弹性相结合原则。适应市场经济环境的 变化特点，满足城市规划的动态管理要求，正确把握“强制性”和 “指导性”之 间的关系，制定刚性与弹性相结合的指标体系。将刚性管控和弹性引导相结合， 整体统筹、明晰权责、完善体系、制定政策，推动控规在各个街区扎实落地。 （4）近期与远期相结合的原则。兼顾规划的前瞻性与可操作性，科学、务实地 进行用地布局，适度配套建设公共服务与商业服务设施；以三调现状用地为基础， 统筹安排近、远期建设时序，做到对城市建设全方位管理与调控。 （5）公众参 与原则。控规编制的公众参与原则是明确人们参与到详细规划管理的权利，是法 律赋予的权利，也是提高控制性详细规划科学合理性的必然途径。控规编制过程 中，完善公众参与机制，避免规划与现实情况脱节，不断提高规划的科学性、公 平性和严肃性。（6）规划信息化原则。创新探索规划成果信息化的路径与方法， 并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，搭建城市规划数字