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我国社会救助项目绩效分析 自改革开放政策以来，中国的社会经济体制逐渐转型，社会风险急剧增加，单位的现有福利保障体系基于终身就业。 为缓解日趋严重的贫富差距, 促成社会公平, 各级政府在近15年内对原有社会安全网框架进行了修补。在救助思想上突破了原有的残补式救助思维 一、 横向公平:社会救助政策绩效评估的基本标准 要对社会救助项目进行绩效评估, 就需要有针对性地选取恰当的评价标准, 而实际上, 公共服务的评估标准可以包括公平性、效率以及可及性等诸多方面。但毋庸置疑, 作为社会政策的一部分, 社会救助政策的核心价值观是公平, 因此, 我们对社会救助政策绩效进行评估, 最根本的标准就是看其是否达成了公平。公共服务公平性的衡量办法可有若干种, 其中之一便是“横向公平性”。根据尼古拉斯·巴尔 (Nicholas Barr) 在其经典著作《The Economics of the Welfare State》中的阐述, 所谓“横向公平”包含两层含义:其一, 是指一个社会对于人民生活与发展所必需的某些物品和服务, 例如食品、卫生、医疗、住房和教育等, 设立最低提供标准;其二, 是指民众至少可在最低标准下平等地获取这些物品和服务 (Barr, 1998) 。 然而, 国内虽有大量媒体文章和学术著述对我国公共服务的低绩效提出批评, 但其中能提出系统有效的公共服务绩效评估标准, 并依据标准进行政策评估的文献则寥寥无几。 二、 中央财政对城市最低生活保障资金的筹措 评估社会救助政策的横向公平性, 主要会涉及对象锁定、服务内容、资金筹集、待遇给付等环节, 但鉴于筹资乃是社会政策项目实行的重要环节, 并囿于篇幅, 本文只对不同地区间城乡社会救助政策的筹资横向公平性做出评价, 从而为城乡社会救助体系的进一步建设提供经验证据。 1999年以前, 各地方进行的城市低保试点都是由各地方自行筹资, 国家财政并未给予任何资助。按照1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》 (1999年9月28日国务院令第271号发布) 规定, “城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制”, 即所谓的“属地”原则, 城市低保的资金来源于地方各级财政。但几乎与此同时, 国务院办公厅转发的劳动与社会保障部、民政部、财政部、国家计委、国家经贸委《关于做好提高三条保障线水平等有关工作的意见》 (国办发[1999]69号) 明确提出, 中央财政拿出相当一部分资金对除7个沿海省份之外的地区给予补助, 这些补助金部分被用在了城市低保金的支出上。此后的2001年11月, 在国务院办公厅发布的《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》 (国办发[2001]87号) 中, 在再次强调地方各级政府的筹资责任之后, 明确中央财政将根据各地财政的状况、最低生活保障任务和地方财政的努力程度来加大对财政困难地区的城市居民最低生活保障资金的专项转移支付力度。从表1中, 我们可以清晰地看到1999年以来中央财政对城市低保支出支持力度的增长情况。 从表1中我们可以看出, 中央财政在1999年开始为城市低保制度输血之后, 其负担的筹资额在2000年就一下子达到了68亿元, 占总支出的68.5%。在接下来的几年中除2002年之外, 各年份的中央财政投入比例均超过了50%。可见中央财政实际上承担了城市低保主要的筹资责任。 反观农村的常规社会救助项目, 截至2006年底, 无论是农村低保还是传统的定期定量救济制度, 中央财政均未给予资助, 主要依靠各级地方政府的财政和村集体的社会统筹金维持。在农村税费改革之后, 特别是取消农业税之后, 村级“三提五统”被取消, 农村社会救助制度的资金支出就完全依靠地方各级财政 (省、地、县、乡) 来负担 (柳拯, 2006) 。由于贫困人群集中的地区其筹资能力往往较差, 然而其保障责任却较重, 因而, 筹资地方自负的原则就导致了各级地方政府间财权和事权倒置的情形。所以, 在巨大的保障支出压力之下, 地方政府往往拿不出足够的资金来维持贫困人群应有的保障水准, 导致各地的贫困民众并不能得到大体相同的救助。 基于上述政策背景, 本文关心的具体问题在于, 考虑各地居民收入的差异后, 各常规社会救助项目筹资水平的横向公平性随时间维度的变化情况如何?具体而言, 本文将考察以下三个问题随时间的变化情况:第一, 城市低保制度得到了中央财政补助金的大力支持, 那么中央财政的加入对该项目筹资水平的横向公平性是否有促进作用?程度如何?第二, 与城镇低保相比, 农村低保和定期定量救助并没有得到中央政府的财政支持, 则其筹资水平横向公平性是否因此而受到影响?第三, 在筹资方面, 农村低保制度和定期定量救济制度哪个更具横向公平? 三、 数据指标和研究设计 (一) 数据来源及分析方法 本文将利用200