荷兰城镇化政策评估.docxVIP

荷兰城镇化政策评估 空间规划的未来:去中心化—引言 荷兰的国家城市化政策始于50年前。1966年,《第二次国家空间规划》(Second National Policy Document on Spatial Planning)首次提出“集中化分散”(concentrated deconcentration)概念。这项政策不仅不值得过多的庆祝,就连专业人士的态度也较为悲观,普遍认为国家空间规划的辉煌即将终结。而这并非空穴来风,在过去的10年中,规划目标不断降低,前住房部和空间规划与环境部(VROM)并入基础设施和环境部(Ien M),很多省市制定了去中心化政策(ZonneveldEvers,2014)。同当前情况相比,过去50多年的城镇化政策营造出了近乎神话般的“规划师的天堂”(planner’s paradise)(FaludiVan der Valk,1994),此天堂已经深深地、永久地融入到今天的社会网络中。 过去真的存在所谓的天堂吗?克瑞斯托夫·范·阿斯彻(Kristof van Assche)是荷兰空间规划众多维护者中为数不多的批评者之一。他认为荷兰空间规划是一个自我参照系统,认知和制度相对封闭,对于外部刺激反映有限(Van Assche,2006;Boelens,2009),天堂的概念恐怕只存在于规划师自身的想象中。 本文试图客观评价半个世纪的国家城镇化政策。评价是基于荷兰环境评估机构(PBL)的两份涵盖了这50年城镇化政策变迁的出版物,分别是《兰斯塔德的新城镇》 1 空间规划的战略目标 政策评估通常是对目标清晰和周期固定的项目进行研究分析,有效的研究方法只有在此条件下才能全面实施(RossiFreeman,1993;Hoogerwerf,1982:157 ff.)。在荷兰50年的城镇化进程中,政策的目标、手段和背景都在不断改变,因此评估方法需要调整。本文基于前人在这一领域的评估结果,讨论研究了50年来城镇化政策的影响。这个方法已经被荷兰审计法院命名为“综合评价方法”(evaluation synthesis)(Netherlands Court of Audit,2003:7),如下文所述。 第一,对于不同政策项目,综合评价法不仅关注实施目标,而且关注远期的战略目标。控制城镇化进程是荷兰空间规划的战略目标之一(Van der Wouden,2015:19-20),在不同的阶段,通过“集中”与“分散”政策的不同组合来实现。在城市增长中心政策时代,采用“集中化分散”模式,即在城市外围建立新的人口增长中心。人们担心,如果没有政府的干预,到2000年荷兰将拥有2 000万人口,这将导致兰斯塔德地区严重的拥堵问题。《第四次国家空间规划》和开发区位管理政策的发布消除了这一顾虑。但是在全球化的背景下,加强城市经济地位已然成了当务之急。这促使了紧凑城市(compact city)概念的提出,即在大城市内或周边实现城镇化,同时降低机动车增长率,以控制郊区化进程和阻止城市蔓延。综合评价方法关注的是荷兰空间规划的核心政策理念(Sabatier,1988,2007),并从这个角度出发去评估实施目标。 第二,综合评价方法重点关注三个元素,分别是政策、制度和空间发展。第一个元素“政策”作为政策评价固有的一部分,不需要更多的解释。第二个元素“制度”不仅包括参与国家和地方政策制定的主要相关利益人和私人机构等,也包括以正式或非正式的形式为行动者之间的相互联系提供的准则框架(Buitelaar,LagendijkJacobs,2013)。由于时间周期较长,本文主要关注国家政策的制度背景。制度有时因政策概念改变而改变,因此需要对二者进行区分,并了解它们之间的互动关系,这也是话语制度主义(discursive institutionalism)的理论核心(Schmidt,2010)。这个互动关系将在接下来的部分中详细讨论。第三个元素“空间发展”乍一看似乎是不言自明的,但实际上并不是。评估往往局限于政策结果,即方案的实施程度,鲜有研究关注其他的边际作用和政策对空间发展的实际贡献(FaludiVan der Valk,1990:4-5;OstendorfMusterd,1996)。本文将综合全面地考虑空间政策的影响,基于前人的政策评估和地图,通过空间发展追溯到政策本身,并揭示不同政策阶段之间的路径依赖。 2 一体化和城市增长中心 2.1 设置以住房为重心的城市增长中心,扩大兰斯塔德绿心的开放和共赢 荷兰大都市的人口规模在20世纪60年代达到顶峰,随后迅速下降。二十多年来,最大的三座城市由于郊区化等原因,共流失了超过50万居民。这些家庭能够承担离开城市、搬进郊区带花园住宅的费用。空间规划师不仅担心人口增加到2 000万带来的拥堵问题,还担心荷兰西部的绿色地带