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过程性信息公开的信息自由法美国信息自由法上过程性信息的豁免公开基于判例视角的反思与借鉴 一、 关于过程性信息豁免公开限制条件的初步思考 2010年3月26日，卫生部发布了《中华人民共和国新乳食品安全标准》（gb1931-2010）中的生乳饲料安全标准。细菌的最大总数增加了，蛋白质的最低含量降低。 赵正军随后将卫生部起诉到北京市第一中级人民法院。庭审中, 卫生部提出拒绝公开的依据之一即是国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》 (以下简称《意见》) 中关于“过程性信息”一般豁免公开的规定。 该案以赵正军的胜诉告终一度引起了轰动, 赵正军不服, 再次提起诉讼。在诉讼过程中, 因国务院机构改革和职能转变, 被告原卫生部变更为国家卫生和计划生育委员会。法院审理后认为, 对于在行政机关内部交换意见的政府信息, 无论在行政决策过程中公开, 还是在行政决策作出后公开, 均可能导致在行政机关内部难以坦率地表达意见, 为实现《政府信息公开条例》 (以下简称《条例》) 促进依法行政的宗旨, 上述会议纪要应免于公开。据此, 法院驳回了原告赵正军的诉讼请求。 本案中, 法院阐明了“过程性信息”豁免公开的目的之一是保证行政机关内部坦率地表达意见, 且将这种豁免保护覆盖的时间段包括了决策前与决策后。显而易见, 这样的处理方式给公众的观感是封闭了行政机关的决策过程, 仅仅将行政决策之结论作为公开的对象, 这显然不利于促进“透明政府”建设。《条例》中虽然并未将过程性信息列为例外信息之一, 但国务院办公厅《意见》中设定的“讨论、研究或者审查中的过程性信息”一般不属于公开范围的表述对于今后的信息公开实践必将产生深远的影响, 从“生乳新国标案”中便可窥得一二, 行政机关对于此保护行政决策特权的规定自然是欣然接受, 且一般简单引用《意见》中的表述, 不再进一步阐述理由。 由此观之, 明确过程性信息豁免公开的限制条件至关重要, 否则因其性质可能覆盖行政过程中的全部信息, 对于推进信息公开的消极影响不待赘言。此时比较法的观察视角也许会提供一些思路。美国作为信息公开制度的先行者, 对世界范围内信息公开立法都有不可忽视的影响, 二、 信息自由在行政体制和政府之间的平衡 美国于1966年颁布《信息自由法》, 其建立的信息公开制度旨在保障公民向联邦机构获取政府信息的权利, 除非该信息因特别豁免排除公开规则而得以不公开。 但在保障公众知情权的同时, 应当考虑政府有效行政的基本效率需要, 在两者之间寻求适当的平衡。《信息自由法》正是通过树立广泛公开的原则, 并辅助规定豁免公开的事项来达到这一平衡。 审议过程特权旨在保护行政机关进行决策时产生的过程性信息, 其政策考量主要来自三方面: (1) 鼓励行政机构内部与行政机关之间针对政策制定进行开放、坦诚的沟通; (2) 防止相关政策建议在正式决定、采纳之前过早地披露; (3) 防止公众对于事实上最终并非政策基础的相关材料产生误解。在以上政策考量的前提下, 法院在大量案例审判实践中逐步确立了构成过程性信息的内容要件及阶段要件, 同时拓展了多角度的判断标准, 并根据现代行政权的实际需要对过程性信息的制作主体进行扩张解释以覆盖外部顾问向政府机构提供的咨询建议。 (一) 行政决策合理性保证 对于过程性信息的豁免公开旨在保障行政机构内部与行政机关之间坦诚有效的沟通与意见交换, 从而保证行政决策在此基础之上的合理性。故受到保护的信息在内容上应当属于审议性信息, 即:反映了行政机关在决策过程中互相让步与妥协的协商过程, 即建议、草案、提案、意见书等表达个人主观意见而非机构政策本身的文件材料, 具有审议性 (deliberative) 的特征。 在苏西 (二) 讨论、研究和审查过程 行政机关制定政府政策, 作出行政决定并非瞬息成就, 都经历了讨论、研究或者审查的过程。而与行政机关的最终决定相对应的, 产生于其正式决策作出之前 法院在国家劳动关系委员会诉西尔斯有限公司 (三) “机构之间或机构内部备份”的免责 主体要件并非过程性信息独有, 而是作为《信息自由法》第5项豁免理由的共同要求。根据上述规定, 信息应当首先属于“机构之间或机构内部备忘录或函件”才有可能被纳入过程性信息豁免公开的保护对象。根据《信息自由法》的规定:“本法所称机构系指行政部门、军事部门、联邦政府法人、受联邦政府管理的法人, 或者联邦政府行政部的其他机关 (包括总统的行政办公厅) , 或者任何独立的制定规章的机构。” 三、 议性信息的要件判断 法院通过个案明确了过程性信息保护中最为重要的两项构成要件, 即作为审议性信息的内容要件以及属于决策前信息的阶段要件, 当然还有作为《信息自由法》豁免保护前提的主体要件。判断某项信息是否具备上述要件, 涉及到要件的判断标准问题