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温州农村基层治理模式的创新研究 温州是中国商品化、工业化、城市化、计算机科学和全球化发展最快的地区。也是中国农村改革试点地区。2011年以来, 温州大力推进城乡统筹、“三分三改”、社区重建和乡镇扩权等等一系列重大改革, 城乡基层治理体制正在发生历史性的深刻变革。虽然温州改革的时间不长, 农村社区建设在全国也不是最早的, 但是, 从社区建设目标、建设思路、制度设计、实践走向以及改革方式来看, 温州社区建设有其鲜明的特点, 在诸多方面有重大创新和突破, 为新时期我国社区建设和社会管理创新提供了新思路和新模式。 一、 城乡融合,资源分散、配置不合理,导致城乡资源难以自由流动,造成社会管理困境。经 温州位于我国东南沿海, 是浙江省的地级市, 全市陆域面积1.1784万平方公里, 其中耕地面积218万亩。下辖鹿城、龙湾、瓯海3区, 瑞安、乐清2市, 洞头、永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺6县。截止2011年底, 全市常住人口914.3万, 户籍人口798.36万人, 其中第六次人口普查统计市外半年以上的流入人口284.2万。 温州是我国市场经济的开拓者, 改革开放的先行者, 创造了以民营经济为基础的市场经济发展的“温州模式”, 推动了温州经济社会的发展, 也推动了整个国家的改革和发展。然而, 近几年, 温州的发展明显滞后。据2009年浙江省年度民生指数与民生评价报告显示, 在全省11个地市中, 温州的民生改善水平指数排在第10位, 民生调查满意度指数排在第11位, 民生综合指数排在第11位。 对温州经济和社会发展中存在的困难和问题, 人们有不同的分析和解释。不过, 在温州市委书记陈德荣看来, “现在温州发展相对缓慢, 主要是体制改革方面滞后。而在整个体制改革当中, 社会体制改革显得尤其不足。”最突出地表现为, “一是城乡二元结构改革滞后。……导致要素市场化程度不高, 没有能够实现要素自由流动, 土地、资本和劳动力在城乡之间都有一个体制障碍, 影响了资源配置效率, 阻碍了生产力发展。”“二是社会形态低散状况严重。城乡二元结构带来半城市化问题, 半城市化导致整个社会资源难以整合形成规模优势。”“三是社会组织发育不全。企业发展所需要的各类社会组织发育不健全、服务不到位。”“四是社会服务发展缓慢。社会服务体系不健全, 公共品供给不足。”“五是社会价值多元冲突。民间有强烈的创业冲动, 但也存在一些过度的投机逐利行为。这些问题都是社会建设方面存在的突出问题, 其深层次原因是体制改革滞后。” 从调查来看, 陈德荣书记的分析和判断是中肯的。由于城乡二元体制的约束, 城乡资源要素难以自由流动和合理配置, 人口不能合理集聚, 温州城市化严重滞后。2010年, 温州农业占GDP的3%, 非农产业占97%, 但是, 据第六次人口普查数据显示, 将在城市居住半年以上人口算作城市人口, 城市化率仅为60.7%, 而严格按照户籍制度测算, 户籍人口中非农人口仅占21.45%, 两者相差近40个百分点。不过, 现有城镇人口统计也包括了大量暂居城镇而未能入籍的流动人口。他们并没有真正融入城市, 转化为真正的市民。这不仅表明温州城市化大大滞后于工业化, 同时也表明现有的城市化也是不彻底的半城市化。大量的人口事实上被制度排除在平等享受城市福利之外, 造成严重的制度不公, 成为社会矛盾的重要诱因。城市化发展滞后不仅使人才、技术、资本、信息和资源缺乏有效集聚平台和必要的发展空间, 也使地区经济发展丧失重要的引擎。由于城市发展不足, 空间有限, 环境不良, 失去了对人才和资金的吸引力, 导致温州本地企业外迁、人才和资金大量外流, 制约了区域经济的发展。 由于农村城乡人口和资源不能自由流动, 大量的人口滞留于农村, 加剧了农村人口、资源和社会矛盾, 也带来诸多的发展和管理难题。“温州农民人均耕地不足三分, 而按照现在生产力发展水平, 一个从事农业的农民需要有二三十亩土地才能过上小康生活。但现在的情况是, 一些农民宁可抛荒土地也不愿流转, 制约了土地规模化经营, 影响了资源配置效率。”虽然全市80%以上的农村劳动力主要从事非农产业, 但90%以上还是“离乡不离土”, 有非农的生产方式, 但户籍身份还是农民, 生活方式还处在农村层面, 造成大量农民的生产方式与生活方式严重背离;长期重城轻乡的财政投入和公共服务体制, 导致农村公共服务严重不足, 城乡公共服务水平严重失衡, 也造成城乡社会的分裂;大量的人口游走于甚至游离于城乡, 给城乡社会管理带来极大困难。这不仅是大量的本籍非农人口和离乡农民不能融入城市, 不能享有平等的市民待遇, 温州还有近三百万的外来人口, 他们也难以落户温州, 难以享受与温州本地人相同的待遇, 造成严重的身份歧视和不平等, 也为社会冲突埋下了种子。由于农民被束缚于本乡