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供热体制改革与供热行业发展 热钱是寒冷地区的重要公共福利，与经济效率、社会公正和环境保护有关。由于中国特有的能源结构,目前还不具备不同热源之间的替代竞争,城镇集中供热是北方城市供暖的主要形式,同时供热管网具有明显的自然垄断性,供热企业是典型的区域垄断 1 促进行业市场化改革与政府监管体制创新的协同 在转型经济国家,城市公用事业监管体制改革本质上是一个制度体系创新的问题,有效的监管体制必须与行业制度基础相契合,并在改革过程中保持整体的协同演化,实现行业市场化改革与政府监管体制创新相适应、相促进,从而保证政府监管的高绩效。 1.1 计划供热体制的变化 在传统的计划体制下,国家主要是出于政治社会目标建立了福利性供热体制。计划福利供热体制建立在三个基本的制度基础之上: 一是公有福利住房制度,企事业单位实行福利性公有住房,职工在本单位终身就业,住房按计划分配给职工居住,供热是公有住房不可分割的组成部分; 二是供热企业政企不分,往往是政府投资建设运营或者机关企事业单位自建自供,供热单位实行事业体制或单位后勤化运营,没有独立的经济利益追求; 三是燃料价格和供热价格实行严格的政府管制,燃料供需实行计划调配。 改革开放以来,随着整个国家的市场化改革,供热行业福利供热的制度基础也在发生改变,具体体现为: 一是房屋产权制度私有化和员工身份流动化; 二是供热单位由原来的单位自供和国有公用事业供应逐步转变为多种所有制形式并存,改革使供热企业具有了明显的盈利目标; 三是国家放开了煤炭价格,煤炭交易完全通过供需双方谈判确定。尽管福利供热的制度基础已发生了改变,但是供热行业计划体制尚未根本改变,传统的计划体制仍然是供热行业的基本体制形式,体制性矛盾是行业高效发展的根本制约。供热行业成为我国公用事业改革最滞后的领域,是“计划经济的最后堡垒”。 供热行业的计划体制表现在多个方面: 一是供热商品化、货币化仍未完全实现,福利供热仍然大量存在,机关事业单位和国有企业仍承担一定标准的本单位职工采暖费支出,大多数城市居民供热仍然由单位买单并享受政府财政补贴; 二是供热价格仍然受到政府的严格管制,供热价格调整严重滞后于供热成本变化,价格成本倒挂问题突出,供热价格计划管制和企业化运营、燃料价格市场化存在较大的体制冲突; 三是社会资本的进入相对不足,政府直接投资和国有企业垄断经营仍是主要的所有制形式,供热企业政企不分十分突出。总体来说,供热行业市场化严重不足是造成供热行业发展长期低效、环境污染严重、企业利益和消费者利益都得不到保证的根本原因,并使政府承担了过多的经济、社会和环境责任。 1.2 供热行业政府监管协同作用发挥不够 计划体制下形成的供热行业管理体制严重滞后,监管体制运行不畅,监管手段严重缺乏,行业管理无法有效实现政府监管的目标。首先,供热行业监管法律缺失。目前中国供热行业监管的法律法规严重不健全,缺乏保证改革和有效监管的法律保障。国家层面的供热法规缺失,导致地方改革和监管缺乏明确的上位法支持。供热行业一些基本的制度体制问题没有通过立法加以明确,市场化、商品化、绿色化的理念还没有上升到国家法律的高度,以统领改革和发展。其次,供热监管目标和监管职能残缺,监管理念落后,监管手段缺乏。由于长期以来一直将供热行业作为公益性社会事业,政府监管目标主要是追求社会公平和维护社会稳定,赋予监管过多的政治社会目标,导致行业发展无效率、企业发展不可持续,供热行业发展和节能减排缺乏全国系统规划,造成供热行业成为北方地区能源消耗和冬季大气污染的主因。同时,社会资本的进入造成计划体制下的行业管理政策手段日益失灵,尚没有建立起与市场化相适应的监管政策手段,影响了安全可靠供应。再次,供热行业监管职权分散。从监管职权横向配置来看,国家层面的供热行业监管涉及住房和城乡建设部( 住建部) 、国家发展和改革委员会( 发改委) 、财政部、环保部等部门,地方层面( 城市) 的供热监管涉及发改委、物价局、供热办( 隶属市建委) 、财政局、环保局、民政局等多个部门。供热行业监管机构职能交叉,责权关系不清问题突出,政府监管的职能分割严重,政府监管具有明显的“多头管理”和“碎片化管理”现象。最后,中央与地方的监管职权没有理顺。中央层面行业监管部门缺乏有效监管所必需的监管能力、职权配置和监管手段,改革和监管政策无法得到有效贯彻。城市供热行业的监管权主要由各地市政和建设部门负责,重大决策由市长决定,出现政策实施和监管中的“弱中央、强地方”的格局,由于地方政府缺乏改革的积极性,国家统一的改革和监管政策得不到有效贯彻执行。 僵化的价格监管体制,造成严重的价格扭曲。目前,供热行业价格形成机制仍处于不合理状态 歧视性居民供热补贴制度严重影响了供热市场化和社会公平。在计划福利供热体制下,国家实行了主要针对城市“泛公务员”群体的补贴