香港行政长官宪制地位问题研究香港行政长官宪制地位研究从《基本法》弹劾条款切入.docxVIP

香港行政长官宪制地位问题研究香港行政长官宪制地位研究从《基本法》弹劾条款切入 一、 普选:明确行政长官宪制地位的未来 目前，香港社会上的各种力量正在就2017年总统选举计划展开激烈讨论。立法争议主要集中在想到机制的设计上。泛民主派议员比较推崇“三轨提名”方案, 即在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》 (以下简称:《基本法》) 规定的提名委员会提名候选人的基础上, 增加“公民提名”及“政党提名”候选人。①中联办宣传文体部部长郝铁川对此评论认为, 这明显是企图架空、削弱提名委员会权力的方案, 因而也是违反《基本法》的方案。②随着特区政府官员对方案的否定, 出现了特区政府与特区立法会的对抗。③可见, 目前香港宪制改革的争论焦点集中在是否通过提名机制“过滤”泛民主派提名的候选人, 使其最终无法获得行政长官候选人参与普选的机会。对此只有两种解答:要么让泛民主派议员通过提名机制进入行政长官候选名单, 要么通过提名机制将泛民主派“筛出”行政长官候选名单。这两条非此即彼的道路选择, 使得行政长官普选丧失了彼此妥协的空间。选择第一条道路将面临着后续的管治危机, 而选择第二条道路可能使香港 2017 年行政长官普选出现大规模游行示威的政治危机。 显而易见, 2017 年普选的现时政治稳定问题主导了目前的香港宪制改革。在此问题上, 除了短期的政治衡量与博弈之外, 我们更应当看到普选的法律机制争论背后是明确特区行政长官的宪制地位的长远问题。一旦 2017 年普选实现后, 香港的地区政治将对行政长官的人选拥有更多的自主性。在《基本法》已有的实践中, 中央政府的决定权、任命权以及立法会的弹劾权都处于沉睡状态。而2017 年之后的中央与特区的关系将更为复杂, 这些“沉睡条款”都将成为政治斗争的焦点法律问题。④因此, 我们应将 2017 年的普选问题放在长时段、制度化的视角内思考。中央与特区更为根本的问题乃是明确行政长官的特殊宪制地位, 并完善与之相关的特区法律制度, 为普选上台的行政长官搭建制度约束框架。⑤ 行政长官宪制地位模糊问题已被泛民主派议员充分利用, 并引起了诸多冲突, 弹劾权的频繁行使就是一例。2012 年, 曾荫权因收受间接利益而引发多位议员要求启动弹劾程序;2013 年, 出于反对施政方案的目的, 公民党议员郭荣铿提出针对梁振英的弹劾动议。泛民主派多次试图启动《基本法》中的弹劾条款, 根本目的是为了瓦解行政长官对于中央的忠诚义务。2017 年香港行政长官普选后, 行政长官弹劾制度必将成为多方关注的焦点。在内地学术界, 弹劾权的性质以及其与特区行政长官的关系并没有得到充分讨论, 上述弹劾事件也未引起足够的重视。其实, 《基本法》所规定的弹劾权与行政长官的宪制地位密切相关。⑥在“一国两制”的新型宪制中, 行政长官的宪制地位一直未获得宪制性法律与特区法律的明确, 学理上的讨论也不多。行政长官宪制地位的混乱引发了诸多法律问题与争端。2017 年普选之后的行政长官能否协调好中央与特区关系, 能否顺利施政, 能否保持政治稳定, 能否保持经济持续繁荣, 都首先依赖于行政长官宪制地位的明确。当前, 普选道路之争的根本分歧也在于此。第一条道路方案在于将行政长官理解为代表制, 实际上将香港看作是独立的政治实体, 套用主权代表理论来辩护;第二条道路方案在于将行政长官理解为中央任命的特区首长, 强调的是委托代理理论。香港基本法中多处提及上述两种身份, 两者关系构成基本法中行政长官制度的基本框架, 其冲突为后来香港特区法律制度埋下了许多的隐患。⑦其中, 此前由曾荫权收受利益事件引发的检控与弹劾行政长官的宪制危机将该问题凸显得极为清楚。本文拟从近年来《防止贿赂条例》⑧的修订所引发的弹劾宪制隐患切入, 具体分析行政长官的宪制地位在目前的香港法律框架中面临的困境, 并分析此种困境的由来与未来可能的解决方案, 为香港当前的普选道路以及未来的弹劾制度设计提供一种更为长效性的制度建议。 二、 从立法到条例 2012 年 2 月中下旬有传媒报道, 香港行政长官曾荫权伉俪曾接受款待, 乘坐私人游艇和私人飞机外游, 以及行政长官租住香港数码广播公司股东黄楚标的深圳物业, 可能涉及利益冲突等问题, 在社会上引起广泛关注。曾荫权因此于 2012 年 2 月 26 日宣布成立防止及处理潜在利益冲突独立检讨委员会, 以检讨现时适用于行政长官、行政会议非官方成员以及政治委任制度下官员的防止利益冲突的规管框架和程序, 并提出改善建议。这个看似并非利益攸关的事件, 在此后却引发了宪制讨论, 并为未来的政治秩序埋下了不确定性隐患。 现时适用于行政长官利益收受的特区法律主要指《防止贿赂条例》。《防止贿赂条例》历史悠久, 与香港人本土记忆紧密相连。香港经历了上世纪 70 年代吏治极度败坏的时期, 《