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论我国的县管辖市体制 城市制度是国家通过立法和行政手段在城市建立行政制度和城市管理的制度。城市与乡村作为人类社会差异巨大的两大聚落类型,需要用不同的区划建制与管理方式来分别治理,以达到较好的治理效果。 上世纪80年代以后的十余年,国家大力推行“撤县设市”模式,引发持续十余年的“设市热”,并使我国县的数量显著减少。据统计,1983-1997年,全国共有405个县完成“撤县改市”(1),平均每年减少27个县。由于整县改市的弊端明显,1997年9月国务院作出了冻结审批县改市的决定,但这又引起当前中国城市化快速推进而设市城市数量停滞甚至减少的奇特现象。 目前我国除台湾地区外并没有设置县辖市,但从市制创新角度看,自上世纪80年代后期以来,已有部分学者从我国农村城市化、积极发展小城市(镇)和现行行政区划体制改革的高度和层次上提出应该实行“县下辖市”制度,对部分区位条件好、经济实力强的镇改设为县辖市,并以此来创新县辖政区体制和市制。上述各专家学者很好地从我国农村城市化发展、设市模式及其弊端等角度初步论述了我国实行县辖市的可行性,并对县辖市的一些基本轮廓进行了有意义的阐述,具有科学性与创造性。但上述研究很少从我国现行行政区划体制改革总体格局的高度和层次上来思考我国县辖政区体制与县下辖市的改革与创新,并对未来县辖市体制的具体内涵缺乏足够研究。随着我国经济社会的进一步发展,特别是社会主义新农村建设与农村城市化的进一步发展,时代呼唤县下辖市,本文旨在对此做一些有意义的探索。 1 受影响的城市是积极发展小城镇战略的必然前提 1.1 《决定》提出的“发展小城镇,发展城市”的战略决策。《2006年10月 积极发展小城镇是符合我国国情的有效城市化途径。我国人口基数大、农村人口数量大的国情决定了完全依靠大中城市难以吸纳如此多的农村剩余人口,因而必须大力发展小城镇。十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干问题的决定》中强调要把发展小城镇作为“带动农村经济和社会发展的一个大战略”,有力地促进了我国小城镇的发展。1994年3月,国务院正式提出“适当控制大城市人口增长过快的势头,发展大城市的卫星城,积极发展中小城市,大力发展小城镇”的战略决策。2008年10月,十七届三中全会进一步提出“坚持走中国特色城镇化道路,发挥好大中城市对农村的辐射带动作用,依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限,促进大中小城市和小城镇协调发展,形成城镇化和新农村建设互促共进机制”。发展和建设各级各类小城镇已经成为实现中国城市化不可动摇的基石,小城镇的不断发展壮大也为县辖市的产生提供了必要的基础性条件。 1.2 进一步扩大农村职业教育培训的规模,实力增强 改革开放以来,我国农村工业化取得巨大成绩,有力地促进了农村二、三产业发展和农村产业结构调整,加快了农村剩余劳动力就地转移,促进了农村经济规模水平,缩小了城乡差别,同时也大大缓解了大中城市的压力,为中国特色的现代化做出了巨大贡献。当前,我国农村工业化的进一步发展,需要以小城镇作为依托和载体,这也为小城镇的进一步发展壮大创造了经济条件。随着我国农村工业化的进一步发展,这些小城镇的规模还将进一步扩大,实力将进一步增强。 目前我国很多地区,特别是沿海地区,乡村经济的高速发展推动了小城镇迅速成长,很多小城镇已有相当规模,成为经济强镇,如广东中山的小榄,东莞的虎门、石龙,浙江苍南县龙港、柳市等,为县辖市提供了直接土壤。 1.3 多中心城市的发展态势 我国县域城镇体系发展中存在一种常态:县城作为一县的政治、经济、文化中心,历来都被举全县之力加以发展,从而成为该县规模最大的城镇。改革开放以来,我国很多小城镇凭借一定的优势(如区位条件较好、具有便捷的交通优势或特殊的资源等)而快速发展起来,拥有较大规模和实力,成为经济强镇,有些城镇已达到甚至超过县城的规模,使得很多县域呈“双中心”或“多中心”发展态势,如江苏吴江的松陵镇与盛泽镇等。在这些“多中心”格局的县域内,非县城中心城镇与县城的关系较复杂,离心现象普遍较强烈,要求单独升格设市的愿望也非常强烈。 对于这些呈“多中心”发展态势的县,采用设“县辖市”的模式能很好地解决内部矛盾,既满足了各经济强镇发展的要求,又不必脱离母县,不违背精兵简政的准则,应该说是十分有利和有效的,为整个县域和谐发展提供了很好的条件和行政区划层面的制度保证。 2 区域和城市是中国行政区划改革的必然结果 2.1 县域经济发展是城市小镇的持续发展,市 推行县辖市体制与国家“十一五”规划纲要规定的今后应该“完善行政区划设置和管理模式”相吻合。实行省直辖县(市)已成为我国未来行政区划层级改革的一个趋势,省直辖县(市)使得县在财政、人事等权限上进一步扩大,必将促进县域经济加速发展,全面提升县级经济实力,县域城市化进程也必将