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利用农村集体建设用地公租房建设的法律思考 农村集体建设用地使用权和国家公共租赁政策有相应的制度规范和运营领域。二者的结合已经成为地方参与的新实践。因此，在思考和评估时，我们的研究视野应该非常狭窄，评估标准也不需要简化。相反，必须根据实践背景，以法律规范为基础，不仅要考虑土地资源配置的宏观方面，还要在微观层面上详细分析法律技术的结构和应用。本文从公租房政策的基本内涵入手,厘清集体土地上建公租房出台的背景和现状,通过对其法律关系、实现功能及存在问题的归纳与分析,提出法律建议,以期对立法及实践操作有所裨益。 一、 “公共住房”政策的背景和实践 (一) 发展公共租赁住房是适应社会经济发展的必然选择 所谓“公租房”即公共租赁房,系指国家为解决新就业职工、中低收入者中无法购买经济适用房或承租廉租房等“夹心层”群体住房困难而提供的一个暂时性租用产品(1)。 国家有关政策性文件在解释“公租房”政策的出台背景时称“由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小,部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因,一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时,随着城镇化快速推进,新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现,外来务工人员居住条件也亟需改善。大力发展公共租赁住房,是完善住房供应体系,培育住房租赁市场,满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措,是引导城镇居民合理住房消费,调整房地产市场供应结构的必然要求。”(1)可见,“公租房”政策是国家住房保障体系的一部分,主要是政府针对无力通过市场租赁或购房的中等偏下收入的困难家庭或个人,采用集中、限价的方式提供具有保障性质的租赁住房。 “公租房”政策有如下特点:第一,公租房是国家住房保障体系的一部分,其提供主体是政府或政府委托的公益组织,提供房屋用于租赁并非经营行为,而是基于国家职责,对国民中一部分特殊群体予以特别保护,是国家保障行为在国民安居层面的体现。第二,公租房只租不售,政府通过公权力限制公租房的租赁价格,使其低于市场价,并能为低收入阶层所接受。公租房的目的是为低收入群体提供居有定所的生活条件,故其价格不能以市场价为参照,而只能从该类群体的收入水平予以考量;同时,关于租赁期限及相关权利义务也有专门的政策或地方法规规范,排除了当事人选择合同内容或根据合同法主张相关权利的自由。故公租房中的租赁行为,有别于一般的民事行为,其规制的内容也因此不尽相同。第三,公租房必须纳入到政府可调控支配的范围内,亦即作为公共租赁的房屋,不依土地或房屋性质而有所差别,只要其在作为公租房使用期间,就必须满足公租房政策所需———不得有其他主体主张权利,或改变公租房性质。这是公租房公益目的的必然要求。因此,在一些供地或房源紧张的地方,政府也尝试在保证公租房性质的前提下,通过回购、回租还建房或在农村集体建设用地上开发等方式补充公租房房源之不足。 (二) 与保障建设任务相冲突的矛盾 作为国家住房保障体系重要组成部分的公租房制度,有其相应的政策规范和制度要求,其供给主体应是政府或政府授权的公益机构,但为加速城市住房保障体系的完善,中央政府从2009年起逐年提高保障性住房用地供应计划,并对地方政府下达了保障性安居工程建设任务(2)。这些硬性要求必然带来了用地量的刚性需要及地方财政支出的增加。不少地方政府为确保保障性住房供应目标的实现,按照高于需地量的比例追加了供地计划(3)。但在一些经济发达城市,由于地价高及城市规划、政府财力有限等因素制约,导致与保障性住房建设任务相配的土地资源供应紧张。在政策压力下,不少地方开始探索利用农村集体土地增加保障性住房供给的方式,以此缓解公租房建设压力。 因此,两方面的现实诱因催生了在农村集体土地上建公租房这一新型模式。一方面,由于城市房地产市场需求过旺,房地价格不断上扬,国有土地使用权交易已成为地方政府财政收入的主要来源(4)。因利益驱动,地方政府在土地资源分配上必然有所倾斜,鼓励土地上的商业开发仍是主流,而分流一部分土地资源进行公租房等公益建设必然会减少财政收入、增加财政支出。而为实现社会公平正义,缓解不同阶层间的矛盾,保障低收入者基本生存之需,中央政府又必须在住房保障的公益性事业上有所作为。下达硬性的保障性住房建设任务也是国家履行国民保障义务的当然要求。而地方公益性用地能否及时供给、建设资金能否保证到位,是中央政府制定的建设任务能否在地方上顺利实现的关键。同时,这也是衡量地方政府政绩、检验执政为民理念是否树立的重要指标。故在土地财政和公益建设之间存在着某种程度上的冲突。 另一方面,国家与集体土地使用权性质和功能上的差异,恰好为解决这一冲突提供了契机。农村集体建设用地不能在市场流通,其交换价值无法体现,这也限制了其使用价值的发挥,故农村集体经济