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财政分权框架下的地方政府债务管理研究 一、 地方政府债务研究的两大主要成果 2008年全球金融危机后，中国地方金融平台的前所未有得到了成功的繁荣，成功地促进了中国经济的快速恢复，但仍存在尚未解决的问题。2009年,在经济刺激计划的带动下,地方政府融资平台继续快速增长,由于管理不规范、运作不透明等因素的影响,地方政府融资平台的风险也不断累积,进而威胁银行信贷资产质量和金融体系的稳健运行。除此以外,为了应对金融危机,中央还在2009年、2010年连续两年每年代发2000亿元地方债,尽管这只占地方融资需求很小的一部分,但已经打破了中央对地方政府举债保持了16年的禁令。如何借着这一契机将早已巨量积累的隐性地方债务推向阳光管理,建立规范透明的地方政府融资渠道,是一个引发多方关注和思考的问题。要解决好这一问题,既需要借鉴已有的国际经验,又需要结合中国的现实国情,因此有必要对两方面研究进行总结梳理。 为了建立对地方政府债务问题的最初认识,我们可以将政府部门和私人部门、金融部门进行一个简单比较。在私人经济部门,经济主体(企业和家庭)可能会因为流动性的缺乏、收入与支出的波动等原因举债。在充满不确定性的经济环境中,出现借债是正常且不可避免的。但在自由的市场经济环境下,资金的贷出者会通过借贷利率和借贷数量来对借款人进行约束,没有持久收入支持的负债不会系统性地存在,私人经济部门长期来看是总体平衡的。在金融部门,金融中介的作用要能发挥,必须依托于金融机构的持续负债能力。负债是一种主动的功能需要。然而,持续负债的经营模式在润滑经济的同时,也使得金融部门比私人部门存在着更大的债务风险,这种潜在的风险使得社会必须通过法律、市场竞争、机构监管、行业规范和内部管控来约束金融机构的负债行为,以免对经济运行造成系统性的不利冲击。 就负债问题而言,政府与上述两个部门皆不相同。一方面,社会需要政府在提供公共品方面的作为,在税收不能够满足政府支出时,政府负债融资是一个补充手段。另一方面,政府与私人部门和金融部门有着根本的区别,政府是一个社会中公权力、暴力机关和货币发行权的唯一合法拥有者。当税收收入难以支撑财政支出或者难以维持政府债务时,政府总还是可以通过发行货币来解决问题。尽管这会引发通货膨胀这种对经济个体的隐性税收,政府所需支付的唯一代价就是政治成本,只要这种成本还没有高到足以威胁社会稳定,政府的负债就比私人和金融部门有更大弹性。进一步,具体到地方政府来说,其不仅是地方经济中公共财政的代理人,同时,在全国性的政府部门中还作为一级子机构存在。因此,如何尽量保证地方政府在税收以外有充足的债务资金以保证地方公共支出的需要,同时又对地方政府潜在的过度支出倾向进行合理的限制,是各国地方政府财政实践和理论研究的基本问题。 本文的第二部分首先介绍第一代财政联邦理论对地方政府债务问题的基本看法。随后,第三部分引入政府间转移支付并讨论了导致地方政府债务过度积累的核心激励,也即预算软约束问题。第四部分介绍了各国在约束地方政府借债行为的实践经验以及地方政府对借债管理的种种规避,并对地方债务管理实际效果的经验研究进行了梳理。在第五部分,我们关注了转型经济体中地方政府债务问题的一些特有表现,以此为过渡,我们在第六部分对中国的地方政府债务问题展开讨论。最后,第七部分进行总结。 二、 对地方政府的债务问题的讨论 在计划经济下,政府部门的经济决策由中央政府统一集中做出,地方政府的财政自主性基本丧失。只有当中央政府将部分财政自主权下放到地方时,地方政府才有可能出现财政不平衡和举债融资的需要。因此,地方政府债务问题天然地内置于实行财政分权或者财政联邦制的经济体当中。在财政分权的框架下,地方政府面临的预算约束可以由下式表示: 财政支出-财政收入=转移支付流入+新增地方债务 在上式中,从行为顺序来看,等式右边是等式左边的结果,但从经济逻辑上看却恰好相反,等式右边是等式左边的原因,因为地方政府正是在其所面对的转移支付和债务约束的相关激励下来对当前的财政支出做出决策。因此,讨论地方政府的债务问题基本就是围绕上述核算等式中各项之间的相互作用来展开的。在这一部分,我们先将等式右边的“转移支付流入”去掉或者视为给定,在第三部分再将政府间的财政不平衡和预算软约束问题引入讨论。 根据Vo(2010)的总结,以Tiebout(1956)、Musgrave(1959)、Oates(1972)等为代表的第一代财政联邦理论的主要贡献是,其指出了通过多层级的政府体系提供公共品比由单一的中央政府对所有公共支出做出决策更为有效。在此基础上,经典的财政联邦理论认为在一定的条件下,使用地方政府借款为地方投资项目融资比使用当期的地方财政收入更为可取。Swianiewicz(2004)、World Bank(2004)等总结了以下几个原因来支