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新公共管理视角下彩票监管问题研究 一、 新公共管理co-,一个是强调政府规制主义向市场主义的一个人 20世纪70年代末以来，随着新古典经济理论的繁荣和信息技术革命的浪潮，一些西方国家出现了金融危机、公共服务危机和公民信任危机。人们对公共部门的管理现状越来越不满。为了应对这些问题，政府采取了重大的公共改革运动。这场主张运用市场机制和借鉴私人部门管理经验提升政府绩效的改革运动,被理论界称为“新公共管理”运动。于是在20世纪80年代,公共部门中出现了一种改造传统行政模式缺陷的新管理方法,这种新的方法试图解决财政危机、管理危机、信任危机。相对于传统行政管理方式而言,新公共管理运动从经济学中获得了主要的理论支持(欧文.E·休斯,2002) 新公共管理运动首先发端于英国,以撒切尔夫人上台为标志,随后波及到澳大利亚、新西兰、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家。自20世纪90年代以来,一些新兴工业化国家也加入了这一改革大潮。这一运动缘于对上个世纪70年代以来国家干预主义经济政策所造成的“滞胀”困境以及西方工业社会向信息社会过渡期间官僚制政府管理模式弊端丛生的反思,是西方行政管理从规制主义向市场主义的再次回归。新公共管理的主要内容包括:(1)关于变革的核心理念和基础。提高政府生产力,以较少的行政和管理成本提供较多的公共产品和服务;(2)引入市场机制,实行民营化与合同制;(3)建设服务型政府。不是从服务的提供者(尤其是政府官员)的观点出发来设计公共项目,并由官僚机构管理这些项目,而是将公民(公共服务产品的接受者)放在首要地位,以公民、顾客为导向;(4)向地方放权。给予第一线管理者以更多的权力和激励,以便让他们有更多的能力对公民的需要作出积极的回应;(5)提高政府的公共政策的设计和实施能力;(6)对结果负责,传统行政模式重视过程和程序设计而忽视结果;(7)最重要的是寻求增进政府与公民社会的关系,改革所追求的是增强政府满足公民期望的能力(顾建光,2004)。 二、 法国的管理体制 新公共管理理论主张运用市场机制和借鉴私人部门管理经验提升政府绩效的改革,从国外关于彩票监管的立法和实务来看,彩票监管大体上有两种模式:一是政府通过强化对彩票公司的治理完成对彩票市场的监管;二是通过专门的监管机构对彩票经营者的经营行为的监管完成对彩票市场的监管。前一种模式以法国为代表,我们称为法国模式;后一种模式较多,以英国、美国为代表,我们称为英美模式1。 (一) 游戏集团的运营管理模式 法国彩票最后的开禁是在1933 年。由于一战的原因,法国财政极其困难,政府无钱安置受伤军人的治疗以及对阵亡将士家人的抚恤。彩票的弊端在解决这一问题的压力下变得无足轻重,于是法国政府通过特许法令的形式允许作为民间团体的法国退伍军人协会发行彩票。而这一举措不但解决了实际的问题,还为政府带来了滚滚财源,这也使得政府在克服彩票市场缺陷的问题上不再简单地废禁,而是采取了较为缓和的方式,加强了对彩票市场的规范和控制。但是,法国对彩票市场监管的特别之处不是制定了独特细致的彩票立法,而是通过对彩票公司的治理来规范彩票市场。1976年乐透彩票在法国出现后取得了很大的成功,国家遂于1978年将其收归国有。1979年成立了国家彩票及国家乐透公司,垄断了彩票的经营,退伍军人协会不再直接经营彩票,而是作为公司的股东,占有49%的股份,而国家是最大的股东,占有51%的股份。1989年,在原公司的基础上成立了法国乐透公司,注册资本也由2000 万法郎增至5 亿法郎,国家股份也增至了72%1。后来,法国又在原公司的基础上成立了法国游戏集团,其中国家股份为72% ,发行商20% ,公司职工5% ,批发商3%。董事会席位18个,国家占有9个席位;公司员工占有6 个席位;其他3 个席位由股东大会选举产生。游戏集团的董事长兼任总经理,由政府总理提名,总统任命。法国彩票的主管机关是预算部,预算部代表法国政府对游戏集团的彩票经营活动进行监管2。具体管理方法是:1 、在游戏集团董事会中,法国预算部人员占多数席位,预算部的很多官员都曾经担任或者正在担任游戏集团董事。2 、政府在游戏集团派驻国家监督员,负责监督企业是否按时将公益金如数上缴国家财政;各方面措施是否和国家规定一致;企业向国家上报的诸如销售额、利润等是否符合事实;对企业的重大决策,如新游戏的玩法、子公司的经营状况等提出看法。国家监督员直接对预算部长负责。3 、预算部审核批准游戏集团的新的玩法。通常由游戏集团设计新的玩法并制定游戏规则,然后报预算部审批,预算部视其是否与国家现行制度吻合,以及是否对国家预算有好处来决定是否批准。4 、整体控制游戏集团的发展情况,例如资金的分配不但直接影响国家的财政收入,也决定了企业的发展。游戏集团成为法国唯一的彩票经营的合法机构后,是彩票市