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论我国中央与地方立法权限的划分 “中央与地方立法权限”:以“重要程度”标准作为划分标准 在任何现代法治国家，中央和地方政府的权力定义，以及政治、经济和社会职能的划分，首先必须以立法的形式来表达。它是制度化和制度化的。实现中央与地方的真正分权,在很大程度上就是通过中央与地方的立法分权来获得的。各国宪法在关于立法权划分、组合和配置的规定中,极其重要的篇幅就是用于列举和阐述中央与地方之间的立法权限划分以及各自的立法事项范围。在某种意义上,一个国家中央与地方之间的立法权限划分与立法权关系建构,是实现国家纵向权限划分的前提性环节和外在表现形式,是形成和演绎其他各种中央与地方关系的基础,亦是中央与地方各种利益争执和冲突的焦点。关于中央与地方之间的立法权限划分,实践当中通常有两种具体的标准与方法。 第一种是主要以立法事项的“重要程度”作为划分标准,即把国家主权、国防外交、国家机构的设置与职权划分、公民基本权利与义务等“重要”事项的立法权划归中央,而把其他一些相对“次重要”的立法权、或者由“重要事项”立法权所派生出来的附属性立法权赋予地方。“重要”与“非重要”的判断标准由中央单方面掌握。 另一种是主要以立法事项的“影响范围”,即立法事项是事关全局意义的全国性事务还是仅具有局部意义的地方性事务作为划分标准。换言之,对于“影响范围”仅限于局部的地方性事务而言,不管其重要程度如何,地方立法都应受到充分的尊重和信任,应该尽量让地方自主地去行使立法权。而对于超出地方局部范围之外且地方立法不能有效加以调控的事务,中央立法才应介入并发挥积极主导作用。从另一个角度来说,由中央立法加以规范的事项,应当限于立法者确实不必考虑地方的特殊性和差异性,以及从立法的宗旨出发不能考虑地方的特殊性和差异性的领域。1 从各国关于中央与地方立法权限划分的宪法或法律规定来看,其都在某种意义上采用了“重要程度”和“影响范围”这两种划分标准和方法。在对中央立法权事项的界定上,这两种划分思路经常会有重合或一致之处。譬如,国家主权、战争与和平、国家机构的设置与职权划分、公民基本权利与义务等事项,不管是在哪种划分标准之下都被划归为中央立法权的范畴。然而,就哪些事项应由地方立法加以规范以及地方立法权在国家立法权体系中的地位而言,这两种划分标准就存在着相当大的差异。具体言之,在“重要程度”标准之下,地方立法在很大程度上属于一种“拾缺补漏”型的执行性立法,处于中央立法的“末梢”。而且,也不存在所谓的“地方专属立法事项”,中央立法事项与地方立法事项之间的边界模糊。在“影响范围”标准之下,对于影响范围仅限于某个地方、中央统一立法不宜涉及的事项,均留给地方立法加以解决。国家的立法事项通常可以比较清晰地划分为中央专属立法事项、地方专属立法事项、中央与地方共同(共享)立法事项三类。 本文着眼于我国现行中央与地方立法权限划分体制,考察和分析世界上其他主要国家关于中央与地方立法权限划分的制度规定和实践做法,对“重要程度”和“影响范围”这两种划分标准和方法进行理论解读和实践评价,并以期对我们当下思考和完善我国现行中央与地方立法权限划分制度,协调中央与地方立法关系有所启发和裨益。 一、 《立法法》规定了接受地方立法主体的各个环节和其他无职能作用 从《宪法》和《立法法》的有关规定来看,我国主要是按照立法事项的“重要程度”而非“影响范围”,作为划分中央与地方立法权限的标准。这是我国中央与地方立法权限划分制度设计的一个重要特点。为了确立最高立法机关的权威性和维护国家立法权的至高性,《立法法》第8条规定了国家最高立法机关全国人大及其常委会的十类专属立法权,即:国家主权事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪与刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;对非国有财产的征收;民事基本制度;基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。显然,《立法法》完全剥夺了地方立法主体在这些事项上的立法权。各省、自治区和直辖市的人大及其常委会也绝不可能被授权根据地方需要,对上述事项先行制定地方性法规。另外,根据《立法法》第64条规定,这十类重要事项也被严令排除在地方性法规的“先行立法权”之外。 (一) 立法权与中央的协调在制度运行中的必要性 在立法实践当中,将一些诸如国家主权、国防外交、中央与地方国家机构的组成与职权、公民的基本权利义务等重要事项的立法权划归中央,是许多国家立法体制的通例。之所以形成这种做法,一方面是因为,中央立法具有效力的全国性与普遍的权威性,将整个国家和社会生活中带有全局性、普遍性的重要问题的立法权赋予中央,有利于完成一个国家法律体系的宏观构架和