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农村信用社体制改革的成本分析 在过去50年的发展过程中，农村信用合作社的机构网络普及，融资能力强，充分发挥了农业和工业企业的作用。随着外国金融机构逐渐进入农村地区的机构网络，农村社会事务实际上是中国农村地区最广泛、最完整的正式金融体系。但是,我国传统经济组织的二元性带来的制度缺陷、金融政策缺陷、中国传统文化的缺陷和信息不对称等客观上导致了农村信用社的异化。首先,农村信用社的组织形式已基本背离了社员入股的初衷,农村信用社的社员原始股金在其资产中占比极小,部分信用社甚至已经没有社员股金;所有权不明晰将影响信用社的进一步发展。其次,社员民主管理从内容到形式上已基本不存在,信用社已演变成完全由信用社内部及其上一级联合社或中国农业银行所控制的独立于社员之外的金融组织,内部人控制现象严重。再次,主要为入股社员服务的宗旨体现不明显。为此,适应农村经济发展的需要,根据国务院的决定,1996年末农村信用社开始了典型的政府主导型改革:农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系,普遍开展了按合作制原则规范工作。但是,近四年来农村信用社的改革实践证明,目前的改革思路仍然存在未能构建彻底的股权结构、未能健全权责明确的法人治理结构和防范金融风险机制等问题,制约了农村合作金融的发展。本文拟从制度成本、政策成本和实施成本三方面对目前的改革方案进行分析,并提出合作金融产权制度和组织制度的创新设想。 一、 改革成本分析 1. 农村市场是以社区性经济组织为依托,并逐步建立起以特定的制度环境。我国农村 合作社是发源、发展、完善于西方资本主义市场经济环境中的一种正式规则,是用于影响生产要素的所有者之间配置风险的一种制度。“合作社是一个自愿组织在一起的民主组织形式,并为达到一个共同目标的协会,社员同等出资,共同承担风险,共同受益,并积极参与其活动。”1该定义高度概括了合作社的 价值、原则和内部结构,也表明了合作社的制度特征。以研究企业制度为主要内容的新制度经济学对合作社的态度表现在两个方面:一方面,承认合作社的产生和存在有其根据,合作社之所以存在,最主要原因就在于它既利用了其成员固有的当地信息源(the local information pool)和信任资本(trust capital),又利用了自我雇佣(self-employment)的优势,因而可以降低信息、监督和执行等交易费用,给社员带来更多的利益。另一方面,认为同企业相比,合作社的制度安排会造成更大的“偷懒”、低效率,同时要耗费更多的交易费用。合作社或者只能停留在小企业的规模上,或者归于破产,或者转化为企业(丁为民,1998)。 合作金融的主要组织形式有合作银行、信用社等,其企业组织形式明显不同于一般的股份制,有着其独特的制度特性。经典意义上的合作经济组织具有如下几个基本制度特征:自愿入社、退社;社员是独立的财产主体,参加合作社并不对他们发展自营经济产生任何限制;民主管理,一人一票;对内服务不以营利为目的;盈余按社员惠顾的交易额返还,股金按一定比例分红。但在长期的发展过程中,适应市场经济的需要,其基本制度特征也发生了一些变化,如吸收股份制的一些特点,不再严格坚持一人一票制等。从信用社的发展进程也可以看出,社员参加信用社后,仍是独立的财产主体,入股资金仍归其所有,并不对其它自有资金的运用有任何限制。其它制度特征如对内服务不以营利为目的,对外经营,盈余按社员惠顾的交易额返还,股金按一定比例分红等约束规则,都是取决于信用社产权制度的制度安排。 我国农村信用社是二十世纪初在引进西方信用社制度的基础上逐步发展起来的。由于中国传统文化导致中国人缺乏集团生活,非正式规则与信用社制度的相容性较差,农民参与意识差等因素,导致信用社发展较慢。新中国成立后,政府出于政治目的的需要,利用行政手段打破传统的家庭经营模式,组建人民公社的集团生活模式。尽管表面上形成了相应的集体组织,但没有从根本上改变传统文化的影响。80年代初解散人民公社,重新实行家庭经营,已证明了这一点。同样,在一定程度上不顾非正式规则的制约因素,强行移植、推广信用社制度,实行强制性制度变迁,虽然表明上取得了成功,但社员参与意识差及政府干预等因素,信用社所特有的制度规定却没有表现出来,使农村信用社既有合作金融的共性,也有因历史原因而形成的个性,变成一个无法精确描绘其制度特征的金融组织。可以认为,由于特殊的历史背景,我国农村信用社本身就不具备经典合作社的特征,也不完全具备现代合作社的基本制度特征,制度特征非常模糊。 根据中国人民银行1997年颁布的《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社章程(范本)》的界定,我国农村信用社实际上是以一种以乡镇为依托建立起来的社区性合作经济组织。长期以来,我国理论界对以一定地域观念为依托而建立起来的社区性经济组织是否属于合作经济曾有过激