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治理的理论与实践一种多组织的协同视角 一、 “协同”概念的翻译 联合国全球治理委员会在一份关于我们世界家庭的研究报告中定义了治理。“治理是各种公共或个人组织管理日常生活事务的许多方法的总和。这是一个相互冲突、相互不同利益协调且采取联合行动的过渡阶段。”。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。” 治理强调较少的等级控制和政府干涉,强调公众参与政策的制定和执行,强调政治制度向公民社会公开,强调治理者向利益相关人负责等等。这与治理兴起的最初原因有关:正是政府在提供公共服务方面的低效,导致公众期待通过其他渠道提升公共事务管理的效能,达成社会资源的最佳配置,创造更好的经济绩效。“治理是通过包含多组织的网络和联系,完成公共目标而进行的必要的活动。”治理理论认为,提供公共服务的职责并不限于政府,非政府组织与私人组织同样可以提供公共服务,甚至可以提供效能更佳的公共服务。治理理论提倡运用企业家精神来改造公共部门,提高公共服务的供给效率和品质。 协同思想在我国久已有之,《虞书·尧典》中的“协和万国”,《孟子》中的“天时不如地利,地利不如人和”,都强调协调合作的重要。在西方,20世纪70年代,德国科学家从物理学的角度提出了协同理论。协同理论认为,复合、开放系统经过自组织有序化程度不断增加的努力,整个系统在趋向于熵(无序度)增大的正过程中与趋向于负熵(有序度)增大的逆过程动态平衡的无限循环中,向趋于熵减小方向不断推移,从而使系统从无序状态到有序状态。从西方文献看,协同可以对应的英文单词有Coordination、Cooperation和Collaboration,从翻译角度,这三个单词我们可以暂且翻译为协调、合作、协作。在研究和翻译时,有的学者并不大注重三者的区别,交叉使用的情况也比较多,也有的学者为了研究的需要有意识进行了区分。大卫·斯特劳斯(David Straus)认为,合作一般更具有通过共同工作达成积极结果的含义,而协作则仅仅是强调大家一起工作,共同制定规则和组织结构,至于结果如何则不是非常强调。库伊曼(Kooiman)认为,协作和合作或许可以视为同义复词,但仍必须明确加以区别。协作正式化程度较低,具有行动研究传统,重视实证细节与实务经验;合作正式化程度较高,具有政治经济传统,演绎分析推理较差;库伊曼以词缀“co-”为例,认为两者皆有助提升我们对共同行为、共同过程、共同结构的洞察力。罗伯特·阿格拉诺夫(Agranoff Robert)和迈克尔·麦奎尔(Michael Mc Guire)对协作治理的研究指出,协作是指共同协力,合作达成共同目标,跨越组织与部门边界,在多重部门关系中工作;合作则是以互惠价值为基础。格林(Green)和马塞亚斯(Matthias)按照组织结构的扁平程度、自治程度和沟通强化的趋向,把组织间关系划分为竞争、合作、协调、协作和控制几种,这几种关系构成了一个连续光谱,其中合作位于这个连续光谱的较低一端,而协作则在较高一端。格雷(Gary)指出,虽然合作和协调也会作为协作早期过程中的一部分出现,但是协作是一种更长期的综合过程,通过协作看到同一个问题不同方面的政治力量就会建设性地探寻彼此之间的差异,寻求解决方案(而这些方案是超出其个人的能力范围的),最后共同实施这些方案。 从已有的研究看,笔者认为,协同概念更多地对应在协作(Collaboration)意义上,它既不是一般意义上的合作,也不是简单的协调,是合作和协调在程度上的延伸,是一种比合作和协调更高层次的集体行动。联合国全球治理委员会对协同治理的定义为,“协同治理覆盖个人、公共和私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程,在这个过程中,各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和,并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具法律约束力的体制之上,也离不开非正式的协商与和解。”国内学者郑巧、肖文涛认为,“协同治理是指在公共生活过程中,政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开发的整体系统,货币、法律、知识、伦理等作为控制参量,借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用,调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构,产生局部或子系统所没有的新能量,实现力量的增值,使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务,最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。” 从上述定义可以看出,协同治理的概念包含以下内涵:(1)协同治理的主体是多元的、非排他的。在协同治理的概念下,单中心统治的框架不复存在,除了政府之外,非政府组织、企业、公民等各种社会组织和个体都可以参与到公共事务治理中来,各方的利益需求都得到尊重,并不存在唯一的受推崇并排他的主流价值。(2)协同治理的权威是分散的、非集中的。冲突的协调不再依