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公共行政系统中的形式主义及其成因 公共行政系统容易产生官僚主义和形式主义。公共行政系统中的恶性形式主义不仅会导致巨大的社会浪费,而且会使政权失去民心。为此,世界各国的公共行政改革,无不涉及对形式主义的遏制。 要有效地遏制形式主义,就必须深入地剖析公共行政系统中形式主义的成因和深层根源。本文力图对公共行政系统中形式主义的成因和深层根源进行较为深入的剖析,为寻找有效治理形式主义的方法提供帮助。 一、 对具体内容的承载 形式是内容的载体,任何内容都必须借助形式而存在与展现。然而,在客观现实中,任何一种形式又都难以精确地承载某一内容。有的形式无法承载某一内容中的某些部分,从而造成内容的缺失;也有的形式额外承载了其它无关的内容,从而造成主要内容被污染(即受到其它无关内容的干扰);还有的形式兼有缺失和污染两种问题。当人们以某种形式去实现作为目标的某一内容时,这一内容实际上已经有了一定程度的失真。如果这种失真的程度较大,而人们又在操作过程中拘泥于形式,那就导致了形式主义。 公共行政系统容易产生形式主义的主要原因有如下三个方面: 1. 公共行政目标内容的失真 公共行政系统的职责是社会管理和社会服务。人类社会是复杂的巨系统,其管理和服务是十分复杂的过程,其中任何一个大的目标都需经过一系列目标与手段的转换。然而,正如任何信息传递过程都可能产生失真一样,目标与手段的每一次转换也都可能产生一次目标内容的失真。信息传递的环节越多,失真的概率就越大。正如上文所述,每一种形式都会造成一定程度的内容失真,而当一种形式转换成另一种形式时,内容的失真往往会经历一次放大。任何一个大的社会目标,在实现过程中都需要经过众多的转换环节,从而形成庞大的“目标—手段链”体系。公共行政目标的内容失真程度在一次又一次转换中逐渐放大,最终形成较大的失真。如果公共行政系统的官员们在具体操作中拘泥于失真较大的操作形式,就会产生明显的形式主义。 2. 配方中失真的概率会发生内容失真 公共行政系统是庞大的系统,每一项政令的贯彻都要经过层层传递,并且要在各层内部的各有关部门间传递,这种传递都是由人(公共行政系统中的官员)完成的。人为了传递信息而进行信息的接收、加工和发送,在此过程中,信息的保真程度取决于每个人的理解能力、思维能力和表达能力。由于每个人的能力都有一定的局限性,不同的人的能力又有差别,这就使政令在传递过程中不可避免地会产生内容失真。这种失真并非官员故意造成的,同时也是无法完全消除的。在我国当前官员的整体能力还不够强的情况下,这种失真的概率就更大。 公共行政系统某个层次中某一部门的官员如果在政令传递时造成了内容失真,不仅可能在本层次各部门的信息互相传递中导致失真的扩散,而且可能在向下级机构的政令传递中引起失真的放大。在我国这样的大国,一项政令从中央传递到基层政权机构要经过众多的纵向层次,每个层次中又要经过众多的横向环节,失真的扩散与放大往往会累积到很大的程度,这就是中央的精神与政策在向下贯彻的过程中经常会走样的原因。 在公共行政系统的实际运行中,目标与手段转换过程中的客观失真同政令传递过程中的主观失真之间会出现互动效应,这种效应通常使失真的概率进一步加大。如果把带有这种失真的操作形式作为不可变更的律条,就会导致严重的形式主义。 3. 不能再规定社会,导致公共行政内容的严重失真 公共行政系统的工作目的是为社会公众谋利,而不是为本系统中的官员个人谋利。如果某些官员把个人利益因素掺入工作,就会使工作内容中的公众利益出现缺失并受到非公众利益(官员个人利益)的污染,从而造成公共行政内容的严重失真。倘若这些官员还故意坚持严重失真后的操作形式,那就构成了恶性的形式主义。 二、 误固定了形式与手段的关系 客观失真的产生不以人的意志为转移,但却可以通过人的主观能动性来弥补或矫正。而人的主观能动性也可以反过来扩大客观产生的失真,或主动制造失真。公共行政系统中各级官员的主观能动性是形式主义问题中的关键因素,而利益则是人的主观能动性的主要动力,因此,公共行政系统中形式主义的深层根源在于该系统的利益结构。 目前我国公共行政系统中的官员可以获得两类个人利益,一类是结果性利益,另一类是过程性利益。所谓结果性利益,就是与官员的工作绩效相联系的利益,例如因政绩被提拔、受奖励,或因失误受处罚等。所谓过程性利益,就是利用具体的行政行为直接获取的利益,即因掌握着某种控制权而从行政对象身上获取利益,如权钱交易等。 结果性利益驱使官员避失误、趋政绩。避失误的最佳方法就是固守上级制定的工作形式。因为形式的可操作性带来可追溯性,固守上级制定的形式如果出现了失误,完全可以把责任追溯到上级头上,从而解脱自己的责任、避免自己受处罚。趋政绩的最佳方法也是利用形式。因为形式的可操作性还带来可表达性,官员强调工作形式就容易使下级贯彻他的