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铁路定价与竞争的协调机制研究

在规划经济体制下，中国政府对交通运输业实行严格的管理，政府制定了统一的价格标准。随着经济体制的转轨,政府对交通运输业的管制开始逐步放松,交通运输业也逐步由垄断走向竞争。改革极大地促进了交通运输业的发展,从1978年到2000年的22年中,客运量和旅客周转量分别增长了5.75倍和6.99倍,货运量和货运周转量分别增长了5.42倍和4.41倍。143同时,运价改革也取得了长足的进展,其显著特点表现在国家对运价规制的放松和运价管理权限的转移。下面以铁路为例进行分析。

一、难以替代的作用

铁路运输是我国交通运输体系的主干,发挥着其他运输方式难以替代的重要作用。为充分发挥铁路的社会效益,保障国民经济和社会发展,并适应铁路运输集中调度指挥的特点,长期以来,我国铁路实行政企合一高度集中的管理体制。

(一)铁路运输行业改革

改革开放以前,我国铁路运营与管理体制是以高度集中和半军事化为特点的,是中国传统的政府垄断性缺乏有效竞争的计划经济体制的典型。

改革开放以来,在全国经济改革渐进的、不断深化的大背景下,铁路运输业的改革和发展也不断推向前进。

20世纪80年代初,铁路系统开始进行放权让利的改革。铁道部把计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局,并开始尝试实行全行业的经济责任大包干。1986年铁道部在前几年大包干积累的经验基础上提出实行一包五年投入产出,以路建路和以路养路的全路经济承包责任制,在原有的计划经济的基础上实现了一次管理体制重大突破。

从1997年开始,工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书,实施结构性分离,运输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制,第二次推进铁路行业管理体制的变革。1999年起,14个铁路局全面实行了资产经营责任制,实现了客与货网分账核算,在14个铁路局内部组建客运公司,增强了运输企业自主经营的动力和活力。2000年,铁路工程、建筑、机车车辆、通信信号和土木工程5大公司与铁道部脱钩;全路100条支线在组建独立支线管理机构的基础上,实行单独核算,单独考核,取得了减亏、减员的明显成效。按运输周转量计算增长了49.1%,按运输收入计算增长了106.9%。201铁道部这次机构改革使铁路的政企分开向前迈进了一步,但仍然是一个过渡性的方案。

到目前为止,我国铁路仍然实行政企合一的管理体制,是政企合一管理体制的最后堡垒。

(二)转变对德国法的管理体制,使了

自1997年开始进行的第二次铁路系统机构改革,旨在调动铁路企业的积极性,促进铁道部政府职能的转变,使铁道部从微观管理向宏观管理、从对生产经营者的具体管理向对国有资产的管理和监督的转变。但并没有改变政企合一的管理体制。因此,现行管理体制仍然存在制约铁路发展的深层次体制性弊端,导致铁道主管部门与铁路运输企业职能错位。具体表现在:

1.企业投资困难

这个问题在铁路建设领域表现得比较突出。交通基础设施特别是边远落后地区基础设施建设事实上承担着普遍服务职能,公益性建设项目应由政府直接投资或采取支持政策。而我国政府自“七五”期间实行“大包干”以来,中央财政不再直接投资铁路基础设施建设。现有的铁路建设资金来源主要是铁路货物运价中形成的铁路建设基金、地方政府财政性资金、大型国有工矿企业投资、国内外金融贷款及铁路建设债券等等。这一方面,使铁路公益性建设项目的投资责任由政府转嫁给了企业,增加了企业经营的困难。比如西部地区大开发,铁路要先行,这些铁路大部分属于公益性铁路,不仅在建设期间需要巨额资金投入,并且在经营的初期将产生大量的政策性亏损,这样的铁路如果由铁路企业承担投资建设责任和政策性亏损的补贴,企业将不堪重负。另一方面,也使企业对一些铁路经营性项目缺乏运用市场机制自行筹资的动力和压力,使铁路建设难以走出单一投资主体、单一资金渠道的老路。

2.铁路分局职能的错位

这个问题在铁路经营领域表现得比较突出。铁道部政企合一.既是国务院铁路主管部门,又对国家铁路运输企业实行统一管理,还承担起铁路全行业扭亏增盈的责任。事实上,铁道部变成了一个巨型企业。

而铁路运价由政府统一定价、全路实行统一核算的财务体制,运输企业实行收支两条线的财务清算制度等制度,使铁路局和铁路分局作为铁路运输企业,不能自己定价、不能直接从市场取得收入,缺乏经营自主权,不能成为真正的法人主体和市场竞争主体。从这个意义上讲,铁路局和铁路分局都不是真正意义上的企业。

上述职能的错位一方面使得铁道部不能有效地行使行政管理和宏观调控职能;另一方面也使铁路运输企业难以真正做到自主经营,自负盈亏。

(三)铁路系统职能的重新界定

综上所