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中国稳健财政政策的演变

一、关于财政政策转向调整的策略

自2003年下半年以来，随着中国经济进入新的经济增长阶段，关于金融咨询和调整的热烈讨论由来已久。这场讨论以2004年底召开的中央经济工作会议最终做出实施稳健财政政策的决策为标志,持续了大约一年半的时间。如果不做过细的推敲,仅就时序来划分,这场讨论大致经历了以下三个阶段:

从2003年6月走出“非典”阴影、经济呈现快速增长势头,至11月底中央经济工作会议决定继续实施积极财政政策,为第一个阶段。讨论的主要话题是:经济是否过热了?是局部过热还是全面过热?面对宏观经济形势的重大变化,实施了6年之久的积极财政政策是否到了该淡出或退出的时候?

从2003年11月底中央经济工作会议结束、经济过热特别是投资过热的压力骤增,至2004年5月底财政部部长金人庆在世界扶贫大会上宣布财政政策将由积极转向中性,为第二个阶段。讨论的主要话题是:作为相机抉择的一项宏观调控手段,财政政策如何能以不变应万变?积极财政政策的继续实施是否形成了“逆向调节”,从而在帮倒忙?究竟是什么原因阻碍了财政政策的相应调整?何时、具备什么样的条件才能进行这种必须的调整?

从2004年5月底中性财政政策的概念提出,至12月初中央经济工作会议做出转向稳健财政政策的决策,为第三个阶段。讨论的主要话题是:中性财政政策的表述是否适当?如何理解和把握中性的内涵和外延?是采取淡出或退出扩张性轨道的策略,还是一下子转行紧缩?趋向中性的财政政策同趋向紧缩的货币政策是怎样一种关系?在现实的背景下,中性财政政策究竟有多大的作用空间?

至此,持续实施了7年之久的积极财政政策终于正式落下了帷幕,围绕财政政策转向调整问题的讨论也随之尘埃落定。

从表面看,这次由宏观经济形势变化所引发的有关财政政策转向调整问题的讨论,只不过是以往类似讨论的翻版。每一次的宏观经济形势周期性变化,总要伴随着宏观经济政策的相应调整,也都会提出财政政策该向何处去的问题。只要宏观经济形势的周期性变化不断,类似的讨论还将继续下去。但是,透过表象深入事情的实质层面,可以看到,发生在中国经济转型期的这次讨论之热烈,决策之艰难,过程之复杂,折射出了不少我们以往未曾遇到过的新因素,凸显出许多新特点。而且,这些新因素、新特点还可能在未来宏观经济形势的类似变化以及宏观经济政策的类似调整中再现,甚至在相当程度上成为左右宏观经济决策的重要力量。

回顾并刻画这次讨论以及决策的曲折过程,将这一过程中所折射、所凸显的新因素、新特点揭示出来,以此为基础,总结、抽象其间的变化规律,把握、抉择未来的宏观经济调控举措,这既是理解当前宏观经济决策的需要,也是研究今后宏观经济变化趋势的需要。同时,亦有利于丰富中国财政宏观调控的理论,完善中国财政宏观调控的体系。

上述任务,构成了本文的主题。

二、初始财政政策持续7年时间

截至2004年底,从1998年开始实施的积极财政政策总共持续了7年时间。对这7年的实践做一基本交代,可以为本文的讨论搭建一个逻辑平台。

1.点上，都是认同

关于积极财政政策,尽管在7年的实践中人们始终对“积极”二字是否准确持有异议,但无论官方还是学界,在积极财政政策等于扩张性财政政策这一点上,都是颇为认同的。原财政部部长项怀诚曾用“政治智慧”解释“积极”二字的由来:在先后于1997年9月召开的中共十五大和1998年3月举行的九届全国人大一次会议确定实施“适度从紧”的财政政策不久,一下子改弦更张为扩张性的财政政策,人们很可能一时难以接受。出于避免引致不必要震荡的考虑,便采用了其本意在于扩张需求的所谓积极财政政策的模糊说法。所以,就其含义而言,积极财政政策就是扩张性财政政策的代名词。

2.长期财政投资的主要内容

在7年的积极财政政策实践中,尽管每年的举措或重点都有不同程度的变化,由初期的主要依靠增发长期建设国债加大重点基础设施建设投入,到后来扩展至包括支持国有企业技改、提高城镇低收入居民基本生活保障水平、增加公职人员工资以及停征固定资产投资方向调节税等各个方面,但归结起来,其最基本的内容就是通过增发长期建设国债来扩大财政支出,并以此带动内需,实现经济的较快增长。所以,就其内容而言,积极财政政策可以概括为“增债+扩支”。

3.拉动效应的主要表现

对于实施7年之久的积极财政政策的成效,可以从多个角度、多个侧面去一一列举,比如,重点基础设施建设得到了加强,产业结构调整得到了推动,区域生产力布局得到了调整,投资环境得到了改善,国有企业改革得到了支持,等等。但从总体上说,其最基本的成效还是体现在它对国民经济增长的拉动效应上。正是在拉动了内需、进而拉动了GDP的增长这一点上,凸显了积极财政政策的功效。所以,就其成效而言,计量分析的结果表明,积极财政政策拉动了GDP年均1～2个百分点的增长。

4.相关指