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跨界生态治理中地方政府协作研究

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徐雪竹

[提要]改革开放40多年以来，我国在经济高速增长的同时，也付出了生态环境恶化的沉重代价，水质污染属于比较典型的生态问题。由于水资源自身流动性的特点，水污染也常常是跨区域的现象，各地频频爆出水污染事件也造成很多负面的影响。例如，2018年8月爆发的洪泽湖污染事件再度说明我国跨界水污染治理中存在的问题亟待进一步解决。

关键词：跨界水污染;协作;治理

：X37：A

收录日期：2020年7月7日

一、跨界水污染生态治理的必要性

（一）水污染与经济发展的矛盾。众所周知，水资源是工农业生产、经济发展的基本要素之一，而我国是联合国认定的缺水国，局部地区的水资源供需矛盾尤其突出。按现行的用水模式推算，预计2030年我国将达到用水最高峰期，届时水环境的承载力恐将难以承受。同时，由于短视和错误，我国范围内出现了水质恶化、污染超标等严峻问题，这大大加剧了水资源的短缺。改革开放以来，我国实际GDP的复合增长率高达14.59%，这令人惊叹的数字背后，却是以粗放型的增长方式作为支撑，很多工业企业的污水、农业种植施加肥料等都对水资源造成直接污染。2018年度的全国1，940个地表水评价、审核断面中，水质优秀（Ⅰ-Ⅲ类）比例为71.0%;IV-V断面比例为22.3%;完全丧失水环境功能的劣Ⅴ类断面比例为6.7%。按我国水质标准分类，作为饮用水源的仅为Ⅰ、II、Ⅲ类，IV、V类是人体不能接触，仅可用于工农业生产。近些年来，重大水污染事件时有发生，2014年兰州应用水污染事件，2017年嘉陵江水污染事件等，都对经济和社会产生了严重的负面影响，中国的水污染防控形势仍然严峻。

（二）水污染的公共物品性质与治理需求的矛盾。水资源具有流动性的特征，一旦发生污染，污染物质会随着水的流动从上游向下游地区扩散，危及整个生态系统。也就是说，从经济学的角度来说，水资源作为典型的公共物品，流域内的水污染治理工作也随之具有了公共物品的属性，这导致了目前跨界水污染治理中存在严重的“搭便车”现象;从消费者的角度来说，在产品质量、性能相同的情况下，购买的是便宜的产品，但希望搭别人购买环保产品的“便车”改善环境;从企业角度来看，如果环保设备、技术很昂贵，行业环保标准和处罚成本较低，企业会选择排污获取最大经济利益;从地方政府角度看，上下游区域经济发展存在利益冲突，追求的是本地区经济增长，把生态恶化的负外部性转嫁其他区域，坐等其他地方政府的污染治理，造成了水污染治理中多个地方政府集体搭便车的现象。因此，建立多方参与、政府主导的新型水污染协调治理方式已迫在眉睫。

二、跨界水污染治理中政府协作困境

在2002年，《中华人民共和国水法》就确立了我国流域水资源管理实行的是流域管理与行政管理相结合的模式，2016年修订之后这一模式仍然保留了下來。从水资源的性质来看，跨界的环境问题需要上下级政府、同级政府之间的相互协作。国内也确实存在长江水利委员会这样的流域管理机构，但在实践中流域管理与行政管理并没有真正结合起来，各地方政府成为事实上的治理主体。各地方政府出于“理性人”的考虑，缺乏相互协作动机，即使开展了协作，也面临互不信任等困境。

（一）地方政府缺乏互相协作意识。自改革开放以来，地方政府作为独立的“理性的”经济主体，在面对水污染府际协作的问题上，必然会寻求一个利益最大化的策略。一方面如前面所述，水污染治理具有公共品属性，水污染的治理是一项长期的、涉及面广的系统工程，对地方政府来说府际合作带来的收益短期是不确定的，而且也未必能平等分享利益;另一方面水污染治理的府际合作需要付出交易成本，从经济学的理论上说，包括谈判成本、签约成本、履约成本和监督成本。显然，地方政府在协作治理中必然考虑成本与收益，选择对本地区收益最大的方案，并不能立足整个流域做到局部和整体的统一。

（二）地方政府的协作治理缺乏法律、法规保障。改革开放后，我国针对水资源的保护开发与防治出台了一系列的法律、法规。全国性的法律文件有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水土保持法》;针对重点流域的水污染问题，国务院结合不同流域的特点制定了具体的水污染防治法规，如《国务院关于淮河流域水污染防治暂行条例》《太湖流域管理条例》;地方政府针对本辖区的水污染问题还制定了地方性的防治立法、管理条例，这些法律、法规构成了我国水环境管理的法律体系，也为水资源的管理奠定了基础。必须指出的是，我国地方政府跨界水污染的协作上缺乏权威的法律依据。2014年的修订的《中华人民共和国环境保护法》第二十条虽明确指出：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。事实上，我国并没有专