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韩俊解读土地流转政策

韩俊解读土地流转政策

引导农村土地有序流转，发展适度规模经营，是构建新型农业经营体系、

发展现代农业的重大政策举措。这个问题关乎亿万农民的切身利益，关系到

农村基本经营制度的巩固和完善，事关经济社会发展全局。应立足我国人多

地少的基本国情，从推进中国特色农业现代化、保障农民土地权益和稳定农

村大局出发，全面理解、准确把握需要坚持的基本原则，搞好制度设计，积

极稳妥推进，避免走弯路，让农民成为积极参与者和真正受益者。

一、以“三权分置”为遵循，放活土地经营权

我国上世纪70年代末的农村改革，通过实行农村土地集体所有权和农

户承包经营权“两权分离”，极大地调动了农民的积极性，极大地解放和发

展了农村生产力。随着农村人口大量转移，一些地区在土地流转过程中，土

地承包经营权又发生分离，演变成承包权与经营权两部分，从而形成了所谓

的所有权、承包权和经营权“三权分置”的状态。下一步深化农村土地制度

改革，必须把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权作为基本

遵循。

一是落实集体所有权。农村土地实行集体所有制，保障了农民平等地拥

有最主要的农业生产资料，这一制度是农村基本经营制度的“魂”，是中国

特色社会主义的重要制度特征。推进农村土地制度改革，不能把农村土地集

体所有制改垮了。落实集体所有权，就是要积极探索农村土地集体所有制的

实现方式，建立健全适应社会主义市场经济要求、符合初级阶段实际的农村

集体土地产权制度。

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二是积极探索新的农业经营方式。我国少数村庄仍保留土地集体经营方

式，要不断探索和丰富集体经营的实现形式。引导农民以承包地入股组建土

地股份合作组织。允许农民以承包土地的经营权入股，通过多种形式发展农

业产业化经营。近些年来，工商企业租赁农村土地从事农业生产经营的现象

越来越多。工商企业租赁土地经营，从积极的方面看，可以发挥资金、技术

和管理等方面的优势，向农业输入现代生产要素和经营模式。但我国农村人

多地少，如果不加限制地让工商企业进入农业的直接生产领域，大片圈地，

会挤压农民就业空间和影响农村的稳定。为了避免农村出现大资本排挤小农

户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位，必须对

工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重的态度。随着工商资本进

入农业、参与农地经营规模的扩大，迫切需要探索建立严格的工商企业租赁

农户承包耕地准入和监管制度。对工商资本租赁农户承包地要有明确的上限

控制，要进行资格审查和项目审查。特别是要防止工商资本下乡租赁承包地

后擅自改变土地农业用途，搞“非农化”或“圈而不用”，破坏农业综合生

产能力。要鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励和

支持它们进入农产品加工流通和社会化服务流域，与农户、农民合作社建立

紧密的利益联结机制，带动农民发展规模经营。要探索建立土地流转风险保

障金制度，主要用于补偿因租地企业违约或经营不善而损害的农民利益。

三、以尊重农民意愿为前提，引导土地规范有序流转

农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形

式如何选择等，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有。发展土地规

模经营，要充分尊重农民的意愿，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞

行政瞎指挥。不能脱离客观条件，人为定任务、下指标或将流转面积、流转

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比例纳入政绩考核等方式行政推动土地流转。即使在土地流转客观条件充分

成熟的地方，发展农业规模经营也要注意工作方法，要通过典型示范引导，

由点到面，稳步推广。

农村土地经营权流转，要真正做到尊重农民的意愿，除了注意工作方法

外，关键在于要客观地估计土地对农民的意义及农民对土地流转的基本态

度，恰恰在这一点上，地区之间存在着很大的差别。依条件的不同，这里有

三种情况：(1)对于当今大多数农民来讲，土地仍然是安身立命之本，仍然

是维持生存和发展的基本依靠。采取“自家的承包地自家种”这种土