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公共服务转型下社区服务的困境与建议

作者：郑丽娜邹树彬

来源：《社会与公益》2020年第03期

摘要：城市化发展的大浪潮中产生了大量流动人口，社区作为基本社会单元，在公共服务

的提供上发挥着越来越重要的作用，依托社区这个社会单元，在党群服务中心代替社区服务中

心的公共服务转型中，为流动人口的社会融入提供助力，创新社区治理模式，为政府实现职能

转变提供新活力。当前，社区针对流动人口的服务存在着服务与需求错配、服务资源分散及社

工组织自主裁量和专业性不足等困境，本文提出精准提供社区服务和反馈机制、搭建资源整合

平台及发挥社工组织自主裁量和专业性，打造良性的社区服务体系，朝着政府、企业、社工组

织、社区居民共治共建的方向深推。

关键词：流动人口;社区服务;社工组织;党群服务中心

作为社会缩影的社区在城市化进程中凸显出了独特的地位，同时暴露出了很多矛盾。流动

人口的增多让社区问题日益复杂，社区居民的社会服务需求也越来越个性化、多样化，政府明

显心有余而力不足。社区党群服务中心作为政府职能转变和公共服务转型下的新枢纽，由政府

主导，以市场自由竞争的方式引入专业的非营利社工机构进行运营。但是我国社工组织发展还

并不成熟，在职业培养、认定等方面都还不够规范和制度化，可能导致社工组织自主性差、服

务和需求不匹配、人员专业能力不足和参与认同度不高等困境。因此，在政府职能转变和基层

治理的大背景下，本文探讨当前党群服务中心在流动人口的社区服务中的困境，为进一步发展

党群服务中心的专业化和平台作用提出建议。

一、文献回顾

流动人口指在不改变原本常住户籍的基础上，到常住户籍之外的地域居住生活的群体。有

的学者强调了流动人口是跨越了辖区范围，并持续了一定时间。流动人口自身禀赋、对于城市

的认同、对社区生活的适应和认同都呈现很大的差异，这也造成了社区服务的复杂性和困难

度。社工组织的专业化能力、自主性能力都存在不足。在对流动人口社区服务的提供上，也存

在内容单一、层次低等局限。社区服务往往忽略了流动人口最为关注的收入、健康等基础性需

求，流动人口也由于自身禀赋、身份认同等因素对于服务不公平和歧视产生无助。

二、流动人口社区服务的困境

（一）服务与需求的错配

当前，许多社区的服务内容并没有设身处地考虑居民的实际需求，服务总是达不到预期效

果。根据马斯洛的需求层次理论，需求的满足是一个螺旋上升的过程，不可一蹴而就，实现跨

越式的满足。影响流动人口进行空间迁移最主要的是经济因素，城市更高的收入和更高的教育

水平等保障条件是他们的基本需求，但是，社区针对流动人口的社区服务往往设定在道德和价

值的高处，反而忽略了最基础的诉求。比如进行丰富文化素养的活动，流动人口并未积极参

与，无法得到他们的支持，导致社区服务和流动人口真正需求的错配。

（二）服务资源分散

面对庞大的外来人口，社会组织还在发展当中，从业人员过少以及持证专业社工缺乏的情

况导致服务的人力资源一直处于供给不足状态。专业社区服务人员的缺乏影响了相关服务的推

进，导致其持续创新能力的不足。城市化的发展导致了社区流动人口占比不断上升，社区的地

域性特征联系越来越弱，社区居民疏于交流和沟通，导致社区活动也难以组织。传统“远亲不

如近邻”的良好关系很难存在，这也导致社区最宝贵的人力资源即社区居民本身难以被配置。

在面对社区外部的资源整合时，社区范围小、力量有限，很难有效引入其他社会力量参与社区

发展建设。党群服务中心实际的运营主体是社工机构，而其负责链接的也多是类似的机构或者

行政机构，能够获取到的资源范围狭窄。单由政府机构这一股力量，满足居民多样化且个性化

需求显得独木难支。

（三）社工组织的自主裁量和专业能力不足

一方面，党群服务中心作为一个嵌入式的服务中心，其服务内容采用外包模式，这也决定

了党群服务中心中进行社区服务的工作人员难以像传统社区服务人员一样，对社区资源和任务

具有广泛的自主裁量权。党群服务中心的活动和服务的开展都需要与社区工作站进行报备，得

到准许后才能开展工作，这就延长了资源服务链，导致社区服务过于依赖于社区工作站。这种

僵硬死板的官僚机制极大限制了进行社区服务的社工组织的发展活力，对社工组织绩效的评估

缺乏科学性也导致了社工组织实际进行计划和实施受限。

另一方面，社工组织之间过度将彼此视为竞争者，因此在政府牵头组织下的交流和学习成

效微乎其微，缺乏主动性学习，导致实质性进展缓慢。社区工作服务组织的发展原本就处于成

长阶段，对于相互合作借鉴的竞争性忌惮，既影响社会