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政治—行政二分法及其对我国的启示

浅谈政治—行政二分法及其对我国的启示

摘要作为公共行政学的重大议题，政治与行政的关系一直是一个

悬而未决的实践和理论问题。自1887年威尔逊提出行政与政治分离而

产生公共行政学以来，政治与行政的关系一直是学界立论的基本问题

之一。政治—行政二分法的提出标志着行政学作为一门独立学科的诞

生，准确理解该命题的科学内涵，对促进公共行政实践的发展和我国

的政府改革具有较强的启示意义。

关键词政治；行政；二分法；启示

1887年，伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》一文，文中明确提

出政治和行政是两个完全不同的领域，主张将行政学从政治学中分离

出来。随后，弗兰克·古德诺在《政治与行政》一书中，对政治与行政

的关系进行了系统分析，由此形成了政治—行政二分法的完整论述。

诚如沃尔多所言：“在公共行政（学）中，没有什么问题比政治与行

政的关系更为核心的了”。政治—行政二分法是值得每一个公共行政

学者都认真思考的问题。

一、政治—行政二分法的内容

从严格意义上来讲，政治与行政二分的思想并不是由威尔逊最先

提出来的，但由于其在《行政学研究》中首次对政治与行政的关系进

行了明确表述，学界一般将其视为政治—行政二分法的创立者，而其

后的古德诺则以美国的政治实践对这一命题进行了演绎分析，由此形

成了政治—行政二分法的完整表述。

（一）威尔逊的努力

威尔逊在《行政学研究》中认为：“行政管理置身于政治做特有

的范围之外。行政管理的问题不是政治问题，虽然行政管理的任务是

由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机

构”，“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域那种混乱

和冲突相距甚远”。他引用德国政治学家布隆赤里的观点，认为“政

治是‘在重大而且普遍事项’方面的国家活动，而‘行政管理’则是

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‘国家在个别和细微事项方面的活动，因此，政治是政治家的特殊活

动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。‘政策如果没有行政

管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”因此，

他主张政治与行政分离并倡导行政学研究，从而把“行政从经验性试

验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上”。

在这里，威尔逊只是提出了政治—行政二分法的初步设想，然而其理

论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰，在此

基础上，对这

一理论进行深入阐释的则是另外一位著名行政学家——古德诺。

（二）古德诺的推动

1990年，古德诺在《政治与行政》一书中对政治与行政的关系进

行了系统、深入的阐述，他认为“任何国家都具有两种不同的国家职

能，即国家意志的表达与国家意志的执行，前者为政治，后者为行

政。”“政治或政策与国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执

行相关。”传统的研究政府及其行政的思路过分地关注从政治的视角

上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性。所以，行政研究应

当从政治与行政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路，

而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制。但

是古德诺讨论的重点并不在于政治与行政应该如何分开，而是进一步

认识到“把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的”，

“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，

又被赋予表达国家意志的具体细节的职