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农村集体建设用地存在的问题与解决办法

一、引言

农村集体建设用地是指农民集体所有的用于建造建筑物、构筑物的土地，包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性建设用地三类，是支撑农村产业发展、保障农民居住需求、推进乡村振兴的核心资源。近年来，随着城镇化加速与乡村振兴战略实施，农村集体建设用地的盘活利用与规范管理成为关键议题。但当前我国农村集体建设用地在规划、权属、利用、监管等环节仍存在诸多突出问题，制约了土地资源效能发挥与乡村可持续发展。本文基于实地调研与政策研究，系统梳理核心问题并提出针对性解决办法，为政策优化与实践落地提供参考。

二、农村集体建设用地存在的核心问题

（一）规划体系不完善，布局散乱无序

缺乏统筹规划：多数农村地区未编制专项集体建设用地规划，或规划与城镇总体规划、乡村振兴规划衔接不足，导致建设用地布局分散、碎片化严重。部分村庄宅基地“一户多宅”“建新不拆旧”现象普遍，闲置宅基地与新增建设用地矛盾突出；经营性建设用地选址随意，未与产业发展规划匹配，造成土地浪费。

规划刚性不足与执行偏差：农村规划编制粗放，缺乏对土地利用强度、建筑密度、配套设施的明确要求，且规划调整随意性大；部分地区存在“重编制、轻执行”问题，违规占用耕地、林地改建建设用地，或超规划面积审批用地的情况屡禁不止。

空间布局与需求脱节：随着农村人口向城镇转移，部分村庄出现“空心化”，大量宅基地闲置；而乡村旅游、农产品加工等新业态发展需要的经营性建设用地供给不足，供需空间错配问题显著。

（二）权属管理不规范，产权纠纷频发

权属登记不完整：由于历史遗留问题，部分农村集体建设用地未办理确权登记，或登记资料不全、权属边界不清。尤其是老宅基地、集体经营性建设用地的权属证明缺失，导致产权归属模糊，为后续流转、征收补偿埋下纠纷隐患。

产权主体模糊：农村集体土地所有权属于农民集体，但“农民集体”缺乏明确的法人主体资格，所有权行使往往由村集体经济组织或村委会代理，存在“人人有份、人人无责”的产权虚置问题，农民对土地的知情权、参与权、监督权难以保障。

流转机制不健全：尽管《土地管理法》修订后允许集体经营性建设用地入市流转，但实践中存在流转范围受限、交易平台不完善、价格形成机制不透明等问题；宅基地流转仅限本集体经济组织内部，跨区域流转渠道不畅，导致土地资源流动性不足，价值难以实现。

（三）利用效率低下，闲置浪费严重

闲置土地规模较大：一方面，农村人口城镇化导致大量宅基地闲置，部分村庄闲置率达20%以上；另一方面，集体经营性建设用地存在“批而未用、用而未尽”现象，部分乡镇企业倒闭后厂房、用地长期闲置，未得到有效盘活。

利用方式粗放：多数农村集体建设用地存在“低投入、低产出”问题，经营性建设用地多以低端加工、简单养殖为主，土地附加值低；宅基地普遍存在建筑密度低、容积率不足的情况，土地利用强度远低于城镇建设用地。

违法用地现象突出：部分地区存在未经审批擅自将集体农用地转为建设用地、违规扩大建设用地规模、经营性建设用地变相用于房地产开发等违法违规行为，不仅破坏了土地利用秩序，也造成了耕地保护压力。

（四）监管机制不健全，权益保障不足

监管责任落实不到位：农村集体建设用地管理涉及自然资源、农业农村、乡镇政府等多个部门，存在“多头管理、权责交叉”问题，导致监管漏洞频发；乡镇一级缺乏专业监管力量，对违法用地、违规流转等行为发现不及时、处置不坚决。

收益分配机制不合理：集体经营性建设用地入市后的收益分配缺乏明确标准，部分地区存在村集体截留、少数人侵占收益的情况，农民未能充分分享土地增值收益；宅基地征收补偿标准偏低，且补偿款发放不透明，农民合法权益难以保障。

配套制度不完善：农村集体建设用地流转后的用途管制、退出机制、风险防控等配套制度尚未健全，导致流转后土地用途变更、闲置浪费等问题难以约束；缺乏针对集体建设用地的价值评估体系，土地交易价格失真，影响资源优化配置。

三、解决农村集体建设用地问题的关键办法

（一）完善规划体系，优化空间布局

编制专项统筹规划：以县域为单位编制农村集体建设用地专项规划，明确宅基地、公益性公共设施用地、经营性建设用地的规模、布局、用途及配套设施要求，实现与城镇总体规划、乡村产业规划、生态保护规划的“多规合一”。重点保障乡村旅游、农产品精深加工、乡村养老等新业态的经营性建设用地需求，合理布局空心村整治、闲置宅基地盘活的空间载体。

强化规划刚性约束：严格执行“规划一张图”管理，明确农村集体建设用地的规划许可流程，未经规划审批不得擅自调整用地性质、扩大用地规模；建立规划实施动态监测机制，利用卫星遥感、无人机巡查等技术手段，及时发现并纠正规划执行偏差。

推进空间布局优化：结合乡村振兴战略，有序推进“空心村”整治，通过宅基地退出、集中安置等