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地方重大行政决策风险评估制度完善研究

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科学民主依法决策。党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出：“规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要。要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面，履行决策法定程序，增强公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，防控决策风险。”2019年5月，国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），正式确定重大行政决策风险评估制度的独立程序地位，并在设置全面、科学体系的前提下，搭建了一个较为完整的风险评估程序链条。但是，从现实阶段来看，地方重大行政决策程序的制度构成甚少能及时做到与《条例》进行科学、合理、全面的衔接，因此，将行政机关的行政决策行为真正纳入法治轨道任重而道远。

一、风险评估制度的历史演进

自21世纪以来，我国已经处于传统社会向现代社会急速转型时期。随着人们民主法治意识的不断增强，其利益诉求热点明显且呈现多元化趋势。可以说，人类已然置身于一个弥散着政治风险、经济风险、社会风险、生态风险、文化风险等真正意义上的“风险社会”之中。在这种背景下，为了防范和规制风险类型，风险评估无疑是一个“安全阀”。

1.国家政策法规

总体来说，风险评估制度在国家层面大致经历了如下历程：2010年《国务院关于加强法治政府的意见》将“风险评估”作为重大决策的必经程序；2012年国务院发布《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）的通知》（以下简称《社会稳评通知》），对社会稳评的范围、内容、主体和程序等进行明确规定；2014年中央维护稳定工作领导小组印发《关于贯彻中办发〔2012〕2号文件的具体意见》，对健全重大行政决策风险评估机制的意见作出了进一步细化；2014年在党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，将“风险评估”上升为重大行政决策法定程序；2015年国务院在《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》指出要“提高专家论证和风险评估质量”，提高重大决策社会稳定风险评估机制落实的刚性约束力；2016年中共中央办公厅、国务院办公厅在《全面推进政务公开工作的意见》中指出要“建立健全重大决策评估制度，注重运用第三方评估、专业机构鉴定、社情民意调查等多种方式”来保障评估结果的可信度；2017年6月国务院法制办发布了《关于重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）公开征求意见的通知》，这标志着风险评估制度将由规范性文件转变为法律条文；2017年10月，党的十九大报告指出：“要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。”2019年4月20日，李克强总理签署了中华人民共和国国务院第713号令，正式通过了《条例》，自2019年9月1日起施行。《条例》填补了重大行政决策风险评估制度体系的空白，是推动风险评估机制法治变革的“制度抓手”和“实践路径”。

2.地方层面探索

相较于从中央到地方自上而下的立法模式，地方重大行政决策程序的立法因诸多因素的叠加我国有关行政决策程序的立法，大都源于实践中决策失误事件的大量发生以及中央一系列政策性文件的密集要求，其理论储备并不是太充分。甚至可以说，时至今日，行政决策仍不是我国行政法学的一个主要研究范畴，在我国已有的行政法学体系中也难以找到其容身之所。，具有极强的功利性和试错性，“地方先于中央，行政先于人大”成为当时立法的一种主导理念。自2004年四川万源追星事件后，遂宁市开始探索重大事项的社会稳定风险评估机制，并于2005年在全国率先起草和出台《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》。随后，我国各级地方政府纷纷就重大行政决策风险评估制度展开法律化探索，并出台诸多法律文本。由此，我国在重大行政决策风险评估制度上初步实现了有法可依。随着2010年《国务院关于加强法治政府的意见》等文件的出台，地方层面的立法文本呈现出阶段数量激增的突出特征参见谭九生、任蓉：《省级政府重大行政决策程序立法文本计量分析》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期。（见图1

我国有关行政决策程序的立法，大都源于实践中决策失误事件的大量发生以及中央一系列政策性文件的密集要求，其理论储备并不是太充分。甚至可以说，时至今日，行政决策仍不是我国行政法学的一个主要研究范畴，在我国已有的行政法学体系中也难以找到其容身之所。

参见谭九生、任蓉：《省级政府重大行政决策程序立法文本计量分析》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期。

图1：地方风险评估法律文本数量

截止2020年6月，本文以“风险评估”为关键词在北大法宝平台检索，全国31个