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公共利益条款滥用风险控制中的程序性公共利益机制

一、摘要与关键词

摘要

公共利益条款作为现代法律体系中授权国家公权力介入私权利领

域的重要依据，其与生俱来的概念模糊性与内涵弹性，使其在实践中

极易被滥用，成为行政机关过度扩张权力、侵害公民个体权益的万能

借口。传统上试图通过类型化或实质性定义来界定公共利益的努力，

已被证明难以有效遏制此种滥用风险。本研究旨在探讨一种控制公共

利益条款滥用风险的新路径，即构建程序性公共利益机制。本研究主

张，公共利益在本质上并非一个等待被发现的先验实体，而是一个需

要在多元价值冲突中被程序性地建构出来的结果。控制滥用的关键，

应从对实质公共利益的徒劳追问，转向对程序正当性的严格控制。这

一机制的核心在于，将公共利益的认定视为一个必须经过充分的公众

参与、理性的协商辩论以及详尽的理由说明的动态过程。只有经过了

此种正当程序的过滤与证成，一项公共利益主张才能获得其规范上的

正当性。本文运用规范分析与法哲学理论，系统阐述了程序性公共利

益机制的理论基础、核心构成要素（包括广泛的参与、公开的协商与

充分的证成）及其在司法审查中的应用。本研究认为，建立并夯实这

一程序性机制，是实现公权力与私权利在法治轨道内实质性平衡的根

本保障。

关键词

公共利益；程序性公共利益；条款滥用；程序正义；行政法

二、引言

在现代国家治理中，公共利益是一个无处不在却又声名狼藉的核

心法律概念。从城市的规划建设、土地的征收征用，到环境保护、市

场监管乃至公共卫生的应急处置，公权力几乎所有对个体权利进行限

制或剥夺的正当性，最终都要追溯至维护公共利益这一最高目的。可

以说，没有公共利益条款，现代国家的治理将寸步难行。然而，这一

概念的重要性与其规范上的清晰度恰恰成反比。何为公共利益？它与

私人利益的边界何在？谁有权界定？又如何界定？这些问题始终困扰

着法学理论与实践。

长期以来，公共利益条款因其高度的抽象性、概括性和不确定性

，在实践中呈现出极大的弹性。这种弹性为行政权力的行使提供了必

要的灵活性，但同时也为其滥用打开了方便之门。在我国的法治实践

中，公共利益被泛化和工具化的现象屡见不鲜。一些地方政府以公共

利益为名，行商业利益之实，强行征收土地用于开发；一些行政机关

在作出重大决策时，将公共利益作为一块无需论证的遮羞布，轻易覆

盖了个体和群体正当的程序与实体权利。这种公共利益的滥用，不仅

严重侵犯了公民的财产权、知情权和参与权，更侵蚀了法治的根基与

政府的公信力，成为引发社会矛盾的温床。

面对这一严峻的现实挑战，如何有效控制公共利益条款的滥用风

险，为这一法外空间套上法治的紧箍咒，已成为推进国家治理体系和

治理能力现代化的迫切要求。传统的解决思路是以实质限实质，即试

图通过立法或司法解释，为公共利益下一个明确的、实质性的定义，

或者通过类型化的方式将其限定在若干具体领域。然而，这种努力的

效果并不理想。

由此，本研究的核心问题是：当实质性的界定路径陷入困境时，

我们应如何寻找控制公共利益滥用风险的新出路？法律上抽象的公共

利益主张，如何才能在具体的行政和司法实践中被有效地识别和约束

？

本研究的目标在于，试图跳出对公共利益进行实体定义的传统范

式，转而从程序的视角寻求突破。本文的核心论点是，对公共利益滥

用风险的控制，其关键不在于什么是公共利益，而在于公共利益是如

何被决定的。本文旨在构建一个程序性公共利益的理论与制度框架。

本文的研究内容将围绕以下几个方面展开：首先，系统梳理对公共利

益进行实质性界定的理论困难与实践失败；其次，深入阐释程序性公

共利益的法理学与政治哲学基础，论证其作为合法性来源的正当性；

再次，详细构建程序性公共利益机制的核心构成要素，包括公众参与

、协商辩论、理由说明与司法审查；最后，探讨该机制在我国法治实

践中的应用价值与实现路径。本文的结构安排将遵循提出问题—文献

评述—理论构建—机制设计—结论展望的逻辑展开。

三、文献综述

围绕公共利益这一核心范畴，国内外的法学、政治学与哲学研究

已然汗牛充栋。这些研究为本课题提供了丰富的理论背景，同时也清

晰地暴露了传统路径的局限性。

首先，在公共利益的定义上，学界始终存在着多元的理论图景。

一种是功利主义的路径，将公共利益等同于社会成员的最大多数的最

大幸福或社会总福利的净增长。这种看似科学的界定，在实践中却面

临着利益不可通约和少数人权利易被牺牲的伦理与技术双重困境。