全球水治理中“水-能源-粮食”纽带关系的制度整合困境——基于2023年联合国水事会议后续机制缺失.pdfVIP

全球水治理中“水-能源-粮食”纽带关系的制度整合困境——基

于2023年联合国水事会议后续机制缺失

一、摘要与关键词

摘要

“水-能源-粮食”纽带关系已被广泛认为是实现全球可持续发展

目标的核心分析框架，它揭示了这三个关键部门之间不可分割的系统

性依赖与权衡关系。然而，全球治理体系在制度设计上长期处于“碎

片化”状态，各部门被分割在不同的机构筒仓中。二〇二三年联合国

水事会议是近半个世纪以来首次全球水问题峰会，被寄望于成为一个

历史性转折点，以推动形成一个更具整合性的全球水治理框架，特别

是解决纽带关系的治理赤字。

本研究的核心目的在于，通过对二〇二三年联合国水事会议的核

心成果《水行动议程》及其后续机制的深入分析，诊断全球水治理在

整合“水-能源-粮食”纽带关系上所面临的深刻制度困境。

本研究采用政策文本分析和比较制度分析的定性研究方法，系统

考察了《水行动议程》的自愿承诺数据库以及二〇二四年围绕后续机

制的政治辩论。研究发现，制度困境主要表现为：第一，《水行动议

程》的自愿承诺虽然在话语上“拥抱”了纽带关系，但在实践中仍是

单一部门的集合，缺乏跨部门的资金整合和问责机制，存在普遍的“

纽带漂洗”现象；第二，会议未能建立一个强有力的、具有整合功能

的后续机制，而是将责任分散到现有的、高级别但非专业的政治论坛

，导致“水行动”的势头迅速消散；第三，政治意愿的缺失和制度的

路径依赖阻碍了任何旨在打破现有筒仓的实质性制度创新。

本研究结论认为，二〇二三年的水事会议非但未能解决，反而再

次确认了全球水治理在纽带关系整合上的“制度空白”和“政治失灵

”。未来的突破口可能不在于构建新的全球性“超级机构”，而在于

强化区域层面的纽带治理，并利用现有多边平台推动跨部门的政治协

调。

关键词：水-能源-粮食纽带；全球水治理；制度整合；联合国水

事会议；水行动议程；后续机制缺失

二、引言

水、能源和粮食是维系人类社会生存与发展的三个最基本支柱。

在二十一世纪，这三大支柱的相互依存关系正变得空前紧密和脆弱。

全球对能源的需求在持续增长；同时，约百分之七十的淡水资源被用

于农业灌溉以保障粮食安全。反过来，水的提取、净化和分配本身就

是一个能源密集型产业，而能源和粮食的生产过程则是水资源污染和

压力的主要来源。这种复杂的、动态的相互联系，被学术界和政策界

概括为“水-能源-粮食”纽带关系。

这一纽带关系的核心特征在于其“不可分割性”和“权衡性”。

对任何一个部门的干预，都将不可避免地对其他两个部门产生连锁反

应。例如，为应对气候变化而大规模发展生物燃料，可能会极大地增

加对水资源和土地的压力；为保障粮食安全而扩大灌溉农业，可能会

加剧区域水资源短缺和能源消耗。因此，任何单一部门的、“碎片化

”的决策模式，都注定无法应对这一系统性挑战。实现可持续发展目

标，特别是关于水、能源和粮食的目标，迫切需要一个能够管理这些

权衡、促进协同效应的“整合性治理”框架。

然而，全球治理的现实却与此背道而驰。现行的全球治理架构是

“威斯特伐利亚体系”和二十世纪“功能主义”的产物。水、能源、

粮食分别由不同的国际机构、不同的国内政府部门和不同的法律框架

所管辖。这种“筒仓式”的制度安排，使得跨部门的协调成本极高，

政治意愿极低，导致了严重的“制度整合困境”。

在此背景下，二〇二三年三月举行的联合国水事会议被赋予了非

同寻常的历史意义。这是自一九七七年以来近半个世纪联合国首次举

办的最高级别水资源会议。国际社会普遍期望此次会议能像二〇一五

年巴黎气候大会一样，成为一个“分水岭”，打破全球水治理长期“

碎片化”和“边缘化”的僵局。会议的核心目标之一，就是推动水议

程与其他关键议程的协同。

然而，会议的核心成果——《水行动议程》——是一个由七百多

项“自愿承诺”组成的“软法”集合体。更关键的是，会议在“如何

监督和推进这些承诺”以及“如何建立一个常态化的全球水治理协调

机制”这一核心制度问题上，未能达成共识。二〇二四年，围绕后续

机制的讨论仍然进展缓慢，全球水治理的“政治势头”面临迅速消散

的危险。

因此，本研究的核心问题是：二〇二三年联合国水事会议及其后

续机制的缺失，是如何具体地、实证性地暴露了全球治理在整合“水-

能源-粮食”纽带关系上的根本性制度困境？《水行动议程》这一自愿

性机制，是成为了整合的“催化剂”，还是最终沦为了