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研究成渝双城经济圈中的交通一体化法律规制——基于高铁建设

的实践分析

摘要

随着中国区域协调发展战略的深入推进，成渝地区双城经济圈建

设已上升为国家重大战略部署，其核心要义在于通过深度一体化，打

造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。在此宏大背景下

，交通一体化作为区域经济一体化的“先行官”与“骨骼系统”，其

发展水平直接决定了经济圈的协同效能与发展上限。其中，以高速铁

路为代表的现代化快速交通网络，更是被视为缝合双城、畅通循环的

“大动脉”。然而，在“政策红利”与“建设热潮”的背后，成渝地

区高铁一体化建设的实践，正面临着一系列源于现行法律规制体系的

深层次挑战。传统的、以单一行政区划为单元的法律制度设计，在应

对跨省域重大基础设施的统一规划、协同建设与联合治理时，暴露出

明显的“制度赤字”与“协调失灵”问题，使得行政壁垒、标准不一

、权责模糊等现象日益凸显。本研究旨在深入探讨成渝双城经济圈建

设背景下，交通一体化，特别是高速铁路建设中所面临的法律规制困

境，系统性地剖析其在规划衔接、土地征收、投融资模式、运营管理

等关键环节的法律症结。本研究的核心目标在于，通过对实践问题的

法理透视，构建一个能够有效破除行政壁垒、促进要素自由流动、实

现区域协同共治的交通一体化法律规制框架，为解决相关法律难题提

供理论依据与实践指导。本研究综合运用规范分析法与案例分析法，

在对国家及川渝两地相关法律法规、区域发展规划、交通政策文件进

行体系化解读的基础上，重点选取了“成渝中线高铁”、“成达万高

铁”等具有代表性的跨省域高铁项目作为实证分析的样本。研究结果

表明，成渝高铁一体化的法律规制困境，集中体现为“软性”的政策

协同与“刚性”的属地法律责任之间的结构性矛盾。其一，在规划层

面，虽有国家层面的顶层设计，但在转化为地方具有法律约束力的国

土空间规划时，因缺乏具有超越性的、法定的区域协调机构，导致规

划的刚性衔接不足，项目选址、线站方案等易引发地方利益博弈。其

二，在建设层面，川渝两地在土地征收补偿、拆迁安置等方面的法律

标准与执行尺度存在差异，导致同一项目在不同行政区段内出现“同

路不同价”的现象，不仅增加了建设成本与社会矛盾，也迟滞了项目

进程。其三，在投融资层面，适用于跨省域重大基础设施的政府与社

会资本合作（PPP）法律框架尚不健全，对于风险分配、收益共享、争

议解决等核心问题，缺乏清晰、统一的法律指引，制约了社会资本的

参与积极性。其四，在运营层面，现行铁路法律体系主要围绕国家铁

路集团的垂直管理模式构建，未能充分回应地方政府作为重要出资方

，在线路运营、票价制定、地方经济联动等方面的合理诉á求，跨区

域高铁的协同运营与利益共享法律机制存在空白。本研究得出核心结

论，即实现成渝地区交通一体化的根本路径，在于推动区域治理模式

从依赖行政协调、政策驱动的“软治理”，向构建权责清晰、程序法

定、具有强制约束力的“法治化协同治理”的深刻转型。这要求在国

家层面进行顶层制度设计，创设具有法律地位的区域交通一体化协调

与决策机构，并通过专项立法或修订现有法律，为跨区域基础设施的

全生命周期管理提供统一、明确的法律规范。这一结论不仅在理论层

面极大地丰富了我国区域经济法与行政法交叉领域的研究，为“区域

协同立法”提供了实践样本，更在实践层面，为指导成渝双城经济圈

乃至我国其他城市群的交通一体化法治建设，提供了具有重大价值的

理论参照与制度构想。

关键词：成渝双城经济圈；交通一体化；高速铁路；法律规制；

区域协同治理

引言

在当今世界百年未有之大变局与我国构建“双循环”新发展格局

的时代大背景下，通过培育具有全球竞争力的城市群和都市圈，来支

撑国家经济高质量发展，已成为一项居于核心地位的国家战略。在此

宏伟蓝图之下，地处中国西部内陆腹地的成渝地区，凭借其雄厚的产

业基础、巨大的人口规模与广阔的市场潜力，被赋予了打造“带动全

国高质量发展的重要增长极”和“内陆开放战略高地”的历史重任。2

020年，中共中央政治局会议审议通过《成渝地区双城经济圈建设规划

纲要》，标志着这一区域的发展正式上升为国家重大战略。与以往的

西部大开发、成渝经济区等战略相比，双城经济圈战略的“新意”与

“核心”在于，它强调的不再是简单的区域经济增长，而是成都、重

庆两个超大城市作为核心引擎的“双城记”，以及通过“一体化”与

“同城化”发展，实现整个区域能级的系统性跃升。在这一深刻的变

革进程中，基础设施的互联互通，特别是以高速铁路为代