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研究长江经济带发展中的生态补偿机制——基于跨流域横向补偿

的案例分析

摘要

随着长江经济带发展“共抓大保护，不搞大开发”理念的深入人

心，作为一项旨在协调流域上下游保护与发展矛盾、促进生态环境共

治共享的核心制度创新，生态补偿机制的构建与完善日益成为国家重

大战略实施的关键环节。然而，在现行以行政区划为基础的财政与环

境管理体制下，跨流域的横向生态补偿因涉及复杂的区域利益博弈、

补偿标准量化困难以及长效机制构建不易等问题，始终是理论研究的

难点与实践推进的堵点。本研究旨在深入探讨长江经济带发展中的横

向生态补偿机制，以我国首个跨省流域生态补偿试点——新安江流域

生态补偿为例，系统性地剖析其运行模式、实践成效与内在困境，为

在长江经济带乃至全国范围内推广和完善此类机制提供理论依据与实

践指导。本研究综合运用规范分析法与案例分析法，对国家及长江沿

线省市层面关于生态补偿的法律、政策文件进行体系化梳理，并对新

安江流域生态补偿试点自2012年启动以来三个轮次的协议内容、资金

筹集与分配、水质监测与考核、以及对上下游区域社会经济与生态环

境产生的深远影响进行了深度追踪与综合评估。研究结果表明，新安

江模式以其独创的“成本共担、效益共享、合作共治”理念和“对赌

协议”式的制度设计，成功地将上游的生态保护行为与其经济利益直

接挂钩，极大地激励了上游地区的治污积极性，实现了流域水质的持

续改善和下游水源安全的有效保障，为破解“上游保护、下游受益”

的公地悲剧提供了可行的“中国方案”。然而，研究也发现，该模式

的成功在很大程度上依赖于高层级的政治推动与中央财政的强力介入

，其自身仍面临着补偿标准单一化（主要依据水质）、市场化机制缺

失、过度依赖政府财政以及法律制度保障不足等深层次挑战，限制了

其内生的可持续性与可复制性。本研究得出核心结论，即长江经济带

的生态补偿机制，必须在总结和超越新安江“政府主导型”试点经验

的基础上，推动其向“法治化、市场化、多元化”的更高阶段转型。

其关键在于，通过国家层面的专门立法，明确流域上下游的生态保护

权责，构建科学化、综合性的生态产品价值核算体系，并引入水权交

易、排污权交易等市场化工具，最终形成一个政府、市场与社会多元

主体协同参与、激励与约束并重的长效生态补偿法律制度体系。这一

结论对于丰富和发展我国流域经济与环境法学理论，指导长江经济带

构建更为公正、高效、可持续的生态文明制度，推动区域高质量发展

，具有重大的理论与实践意义。

关键词：长江经济带；生态补偿；横向补偿；新安江模式；制度

创新

引言

在当今中国，长江经济带作为贯穿东中西三大板块、覆盖全国超

过百分之四十人口和经济总量的国家级战略发展区，其发展模式与路

径选择，不仅关乎中国经济的未来走向，更深刻地影响着中华民族的

永续发展。自“共抓大保护，不搞大开发”成为长江经济带发展的根

本遵循以来，一场以生态优先、绿色发展为导向的深刻变革正在这条

母亲河的全流域范围内展开。然而，长江作为一个完整的、流动的生

态系统，其自然属性与我国现行以行政区划为单元的社会管理体制之

间，存在着天然的、结构性的矛盾。上游地区往往是重要的水源涵养

地和生态屏障区，承担着繁重的生态保护任务，并为此付出了巨大的

发展机会成本；而中下游地区则凭借其优越的地理位置和发展基础，

更多地享受了由上游输送的清洁水源、良好生态等公共产品所带来的

发展红利。这种生态保护成本与生态效益在空间上的错配，长期以来

导致了上下游地区在发展权与保护责任上的利益冲突，使得“上游为

保护生态而贫穷，下游因利用生态而富裕”的现象普遍存在，严重制

约了“长江一盘棋”整体战略的协同推进。

然而，目前关于如何从根本上破解这一“公地悲剧”的制度性难

题，相关的理论研究与实践探索虽已起步，但仍不充分，尤其是在构

建一套能够有效内化生态外部性、实现流域上下游利益共享的横向生

态补偿机制方面，缺乏系统有效的理论指导与可供大规模复制的实践

策略。传统的环境治理模式，无论是依靠中央政府对上游保护地区的

纵向财政转移支付，还是依赖地方政府之间的临时性、项目化合作，

都未能从根本上建立起一种稳定的、可预期的、基于受益者付费原则

的横（Horizontal）向补偿关系。法律体系的缺失，使得上游地区的

生态保护行为在法律上难以被界定为一种可供“出售”的“生态产品

”，下游地区的受益行为也难以被课以明确的付费义务，这导致区域

间的协商与合作往往停留在道德倡导或行政协调层面，缺乏刚性的法

律约束与长效的制度