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农村宅基地使用权流转典型试点模式考察及启示分析

目录

TOC\o1-3\h\u19487一、严格保护农户利益 3

1061二、因地制宜创新流转方式 3

2015年，我们国家建成了由33个宅基地使用权试点地区组成的第一批示范项目，并于2020年增加至107个地区开展尝试改良现有法律试点工作，以便于促进农村宅基地使用权的流转。本文对我国4个农村宅基地使用权试点地区进行了详细分析。研究发现，经济发展水平不同的地区采取不同的措施来调整，在不同程度上盘活了宅基地使用权。在经济发展较快的地区，由于商业支持，市场需求旺盛，试点工作快速开展，形成了让宅基地使用权充分利用的典型经验。与此对应的是经济发展较为落后的地区，由于缺乏宅基地流转的需求，缺少实验基础，尽管工作开展起来困难重重，但依据自身实际情况作出变通也形成了自己的特色模式。下面将逐一分析4个典型地区宅基地流转改革方式以探索改良宅基地使用权制度的可行路径。

第一节典型农村宅基地试点流转模式的考察

一、广东南雄集地券模式

由于较为发达的经济，广东南雄率先采用了集地券方式，是较为新鲜的宅基地使用权的操作模式。它以政府为主导，在宅基地确权登记工作开展之后，通过集地券的方式明确了宅基地价格，并在此基础上大胆探索宅基地入市制度、抵押以及鼓励民众有偿退出宅基地，取得了不错的成效。

集地券模式是指通过对农民自愿有偿退出或废弃闲置的宅基地进行台账式管理，在经过专门机构验收合格后，根据宅基地质量换算成不同程度的建设用地指标。高小博、庞惠心：《对宅基地三权分置的思考》，《房地产导刊》2018年第35期，第33-35页。

高小博、庞惠心：《对宅基地三权分置的思考》，《房地产导刊》2018年第35期，第33-35页。

二、重庆市的地票交易

由于重庆城镇化发展迅速，面对城市用地需求大幅增长而农村用地大量闲置的局面，重庆市发明了地票模式来统筹城乡土地利用。地票是指通过复垦验收农村自愿退出的宅基地，并发给农民票据化的权利凭证，同时也是建设用地指标凭证的通俗说法。农民可凭此地票在特定的农村土地交易所获取宅基地使用权和收益，增加了农民资产收入，提高农民进城安家的能力水平。

接下来具体分析该模式的操作流程。首先由农民向集体组织提出申请后，再由集体组织报政府批准。其次，经过国土资源部门严格验收后形成相应的建设用地指标，发给农户地票证书。再次，可在专门设置的土地交易所将“地票”进行拍卖，根据价高者得及原所有权人有优先购买权为原则进行交易。通过此种模式，显化了农村宅基地价值，优化了城乡开发格局，产生了许多正面影响。

刘凯湘：《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》，《法学论坛》2010年第1期，第86-90页。

三、山东平度市的换房模式

山东平度市的宅基地换房模式是指政府主导牵头完善顶层设计，充分尊重农民意愿，由政府先期建设公共服务设施齐全的小城镇，农民之前退出的宅基地可按一定标准置换自己心仪的小城镇住宅。刘晓霞、乔迪：《论宅基地使用权流转制度的重构》，中国政法大学出版社2012年版，第85-87页。此种模式避免了“先占后补”落空风险，实现城乡建设用地增减挂钩。详细展开来讲就是政府将退出的宅基地转化为城镇建设储备用地及用于小城镇建设资金的拍卖用地，意图通过土地增值收益平衡建设资金。并且政府出台了配套的政策举措来保障迁徙后的农民教育、医疗、就业等基本生活需求。山东平度市的宅基地换房模式强调了人的城镇化，集约节约利用土地，实现了管理体制创新。尽管山东平度市换房模式取得了一定的成绩，但依然面临着政府保障力度有限、管理后续管理资金成本、农民未来生活保障不强等问题。

刘晓霞、乔迪：《论宅基地使用权流转制度的重构》，中国政法大学出版社2012年版，第85-87页。

四、四川泸县政府回收模式

四川泸县自承担农村宅基地制度试点改革工作以来，有机结合其他地区的先进经验，依据自身环境综合考量改革政策，取得了明显成效。囿于城镇化水平较低，四川泸县采取循序渐进的方式，预先摸底闲置宅基地数量及民众移民意愿。而后根据退出宅基地土地价值划分政府回收等级，分别为6000元、4000元、2000元每百平米为三个等级收储宅基地。诸培新、曲福田、孙卫东：《农村宅基地使用权流转的公平与效率分析》，载《中国土地科学》2019年第5期，第17-21页。对于只有留守老人拥有的宅基地，政府提出以宅基地养老，简单来说农民退出宅基地三权以换取政府的养老补贴，农民可以选择进入政府定点安置乡村养老院或者是进入城市养老。关于对宅基地需求意愿不强的进城务工的青年人，政府也给予他们两条路径选择：第一种方式是给出一次性发出退出补偿金及奖励金，但相应地其也被剥夺了再次申请宅基地的资格；第二种方式是其可以仅选择退出宅基地使用权但仍然保留资格权，同时相