从制度效用边界看省管县关系变迁.pdfVIP

行政与管理 党政干部论坛 巍 霭营县 迳 。 李天兵 制度是重要的，但具体的制度是有效力限度的， 《撤销大区一级机构和合并若干省市建制的决定》，正 并受制于多种因素的影响。在省县关系上，省管县存 式撤销各大区。第三、四阶段的行政层级设置基本相 在省域过宽的问题，市的设置在 目前的省域划分下是 同，但其问也经历了一些变化。在第三阶段市管县体 不可避免的；而市的存在却压制县域经济发展的问 制开始形成普遍现象。从 1958年开始，随着大‘跃进”、 题，这就是 目前省县关系的制度效力限度。在进行制 1人‘民公社化’的展开，市领导县的体制迅速推开，到 度设计时，我们需要寻求效用更大的制度规范。 1960年底全国共有48个市领导234个县、自治县、代 一 、 我国省县关系的变迁 管 6个县级市。上世纪 60年代初 ，我国进入经济困难 建国后，我们的省县关系经历了几次变化。概括 时期，粮食供应严重短缺，绝大多数市领导的县又划回 起来，我国地方政府的层级结构变化经历了以下几个 专区。第四个阶段省县之间除了有市，还有区的建制。 阶段：第一阶段是国民经济恢复时期 (1949—— 到 1975年，全国共设有 173个地区。但地区作为一级 1953)，实行大区、省、县、乡四级制或大区、省、县、区、 行政区域单位的时间并不长，1978年的宪法就将地区 乡五级制；第二阶段是 一“五计划”建设时期(1953— 革命委员会改为地区行政公署，又作为省政府的派出 1957)，实行省、县、乡三级制或省、县、区、乡四级制； 机构。第五阶段，也就是我国目前的行政建制，其显著 第三阶段是 大“跃进”和国民经济调整时期 (1958— 变化，一方面是市的增多。2001年底 ，全国共有市662 1965)，实行省、县、人民公社三级制或省 、市、县、人民 个，比1978年底增加了467个，是建国30年里所设市 公社四级制；第四阶段是文革时期(1966一l977)，实 总数的3倍多。另一方面，市管县体制被普遍推行。除 行省、县、人民公社三级或省、地(市)、县、人民公社 四 了少数直辖市外，全国大部分省都实行的是省管市、省 级制；第五阶段是改革开放时期(1978年至今)，实行 管县，也就是说地方层级普遍形成了四级结构。 省、县、乡三级制或省、市、县、乡四级制。 二、我国省县关系的变迁与制度效用边界的分析 第一阶段设置大区作为最高一级地方行政单位 (一)市管县效力的限度 主要是因为战后的特殊形势，各个战区需要根据各地 中央政府推行市管县体制的初衷，本是为了解决 的情况实施稳定和恢复发展的政策，因而，在当时的 地市分割，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化进 情况下，根据各个战区划分行政区域的政策是适宜 程。这一初衷确实是好的，从刻板的制度效用看，这 的，从结果上符合国家稳定和恢复经济发展的目的。 一 制度可能实现城乡互补，最终实现城乡一体化。但 但这种根据战区划分行政区的办法并非适于长期存 这一制度的缺陷也明显，我们暂且不考虑管理层级的 在下去。首先是层级过多不但增加行政开支还影响 问题，单从人性的角度就可以看出这一制度可能出现 效率的提高，其次是这样的大区长期存在容易形成强 的问题。我们无法消灭人性 自利的缺陷，唯一的办法 大的地方政府，影响中央的权威。从当时中国的实际 是尽量控制其破坏性的一面。市级政府一旦作为一 情况来看，中央集权是有利于中国恢复国民经济的， 级行政组织稳固下来，就形成了一个特定的利益集 在这样的体制考量下，地方的权力必然要给予必要的 团，只要资源能为其服务，我们很难想象它会与县级 限制，因此，撤销大区是必然的制度选择。1954年6 政府一起分享，至少它不符合我们的一般假设。这时 月 19日，中央人民政府委员会第 23次会议做出了 出现 市“刮县”、市“卡县”的现象就是必然的，导致这 固 2O13年第 3期