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是“城市财政蓝海”还是“短期财政工具”？ ——广州珠江新城地下空间开发研究 徐 辰 袁奇峰 【摘要】随着城市土地租金的提升，地下空间价值逐步显现。珠江新城地下空间项目是亚运时期广 州重要的形象工程”，但其建成后暴露出一系列问题。本文基于新制度经济学的相关理论，回顾了地下空间 由“建设”到“开发”的制度变迁；对广州地下空间开发制度创新进行了解析，将其核心内容分为寻利型 制度创新与寻租型制度创新。并指出在寻租型体制的基础上，地下空间开发成为了政府和城投公司的短期 财政工具。“城投所有，城投开发”体制导致珠江新城地下空间缺乏可经营性，是其失败的核心原因。对此， 进一步提出地下空间大规模开发体制应转向具备“审慎商业原则”的 “城投所有，市场开发”及“市场所 有，市场开发”的路径。 【关键词】珠江新城 ;地下空间;开发体制;制度创新 1. 引言 1.1 珠江新城 1993 年，广州市政府提出建设广州新的城市中心——珠江新城，自此开始了漫长的 18 年建设征程。2000 年的《GCBD21——珠江新城规划调整》，政府明确把珠江新城作为广州CBD 的建设项目。2010 年亚运会，珠江新城中轴线两侧的世界级建筑群，四大标志性公共设施 及南岸广州电视塔成为展示广州现代化水平和形象的重要代表之一。 1.2 珠江新城地下商业空间 珠江新城地下空间项目由广州市建设投资发展有限公司（以下简称广州市城投公司）于 2006 年启动，2010 年初步完成建设。政府及社会对地下商业项目寄予厚望，期待能够将其 打造成为世界级高端地下商业区，弥补珠江新城商务区“无商业”的缺陷。然而项目建成至 今，商业经营仍未走上正轨，反倒是一系列质量问题的暴露使其成为社会关注的热点。 问题主要体现在以下几点：（1）中央广场及地下空间方案缺乏创意。中央广场方案重点 在于两个层面：一是中央广场景观设计，二是地下空间与广场的连接。在目前的方案中，中 央广场景观设计方案较为平庸，地下商业项目与地面的连接方式局限于“孔洞状”阶梯，在 地面完全感受不到大型地下商业空间的存在；（2）地下空间质量问题。自2011 年开始，陆 续有媒体报道珠江新城APM 线漏水和渗水现象严重，地下空间在广州几次大暴雨中“水漫金 [1，2] 山”。 （3）地下空间缺乏维护。行走在珠江新城地下商业广场“花城汇”，经常可以看到 落满枯叶的电动扶梯，长满锈迹的铁质扶手，贴面瓷砖脱落的墙壁，阻止前行的围栏标识。 （4）地下商业经营堪忧。2011 年9 月花城汇北区试营业，UV 影院、大创百货等商家相继开 业。在经历了 16 个月漫长试业后，花城汇才宣告正式开业。实地调研结果显示，花城汇中 区及南区招商困难，客流稀少，商家经营状况堪忧。 1.3 问题提出 珠江新城是广州核心CBD，珠江新城地下空间是城市形象的重要组成部分。面对上文所 述的种种问题，我们不禁要问：为什么如此关键地区的地下空间会出现从方案设计、施工维 护、商业运营的一系列问题？是开发主体的能力、定位还是资本问题？珠江新城地下空间问 题是个案还是一系列制度问题的体现？将会对广州地下空间开发产生怎样的影响？ 2. 地下空间由“建设”到“开发”的制度变迁 ① ② 2.1 地下空间由“建设”到“准开发” 的制度变迁 地下空间的开发利用源于人防地下工程。1950 年，国务院颁布了《关于建立人民防空 工作的决定》。1951 年，成立了人民防空委员会，制定了“长期准备，重点建设”的人防建 设方针。60 年代末毛泽东提出“深挖洞、广积粮、不称霸”的号召，全国各地掀起了一场 [7] 群众性的人防建设高潮。70 年代提出为适应城市发展需要，地下空间开发要体现战备效益、 社会效益、经济效益三者相结合的概念，出现了将人防工程改造成为城市交通设施的案例， 如北京地铁，广州的九号工程等。 人防部门在行政体系上属于军区和地方双重管理，地下工程一般具有以下特征：以军事 防御为目的，以各级人防部门作为建设主体，以上级拨款及本级人防经费作为基金来源，以 划拨方式获得地下空间资源。修建完成的人防地下工程属于国家所有，由地方人防管理部门 管理，可用于平战结合经营，收益归国家所有，并统一用于人防建设。由于人防工程以“老 鼠洞”模式