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快速城镇化过程中的灾害风险控制 邹 亮 王家卓 陈志芬 谢映霞 【摘要】人口大量涌向城市和城区范围迅速扩大是目前我国城镇化的两个特点。本文从快速城镇化 过程中城市灾害风险特点出发，以减少和躲避风险源、增强风险载体抗灾能力为目标，从城市规划建设的 视角探讨了控制城市灾害风险的手段。城市规划应完善规划评估体系，强化规划前的灾害风险综合评估、 规划方案形成后的灾害风险预估、经济性评估与环境影响评估；将安全理念贯穿城市规划决策的全过程， 加强防灾规划与相关规划的衔接与协调，从城市本底条件出发构建城市安全体系，减轻灾害风险。针对快 速城镇化过程中受社会经济条件所限而出现的防灾投入不足的问题，本文提出对灾害采取分级防御的理念， 将防灾设施建设的工程性措施与法律法规及管理制度等政策性措施相配合，兼顾城市的长远规划与当前的 运营管理，协调整体与局部的关系，解决城市快速发展与防灾减灾能力的矛盾，以促进经济效益、社会效 益与安全效益的统一。 【关键词】灾害；风险控制；综合防灾；规划评估 我国的城镇化进程不断加快，人口不断向城市聚集，威胁人类生命安全的灾害事件的影 响越来越大，城市安全问题也越来越受到社会各界的关注。加强城市灾害的风险控制，提高 城市综合防御灾害的能力，减轻灾害损失，是城镇化过程中面临的紧要任务。 1.快速城镇化过程中的城市灾害风险 1.1 城市灾害风险 灾害风险是在灾害产生之前，由风险源、风险载体和防灾减灾措施等三方面要素相互作 [1] 用而产生的、人们不能确切把握且不愿接受的一种不确定性态势 。城市灾害从成因来看既 有自然因素，也有人为因素。根据风险源和风险载体的不同，城市灾害风险可分为自然灾害 风险、工业灾害风险、生命线系统安全风险、人群聚集场所安全风险、突发的公共卫生事件 风险、生态环境灾害风险以及恐怖袭击与破坏等七个方面。 1.2 快速城镇化过程中的城市灾害风险特点 人口大量涌向城市和城区范围迅速扩大是目前我国城镇化的两个特点。人口不断向城市 聚集的同时，社会财富也在向城市聚集，城市功能日趋复杂，灾害风险也不断增加。城区范 围的快速扩张改变了原有的城市格局，很多曾经在城市边缘的工业危险源被居民区包围，而 且没有足够的安全距离；一些城市为了获得发展空间，将新区建在了洪水、地质灾害等自然 灾害易发的土地上；城区范围扩张的同时，基础设施建设尤其是地下的市政设施建设没有同 步跟上，生态环境没有得到有效保护，高温、暴雨等极端天气和城市内涝灾害频发。城市中 一旦发生灾害事故，常会诱发一连串的次生灾害，形成灾害链 [3,4] 。例如地震除了会直接 导致建筑物倒塌和基础设施破坏之外，还常会引发火灾、滑坡、洪水、危险品泄漏和传染病 等次生灾害。这些灾害具有耦合效应，作用于人员、财产密集的城市区域，灾害效应会数倍 放大。 1.3 快速城镇化过程中的城市灾害风险控制手段 2008 年，我国安全生产领域提出了“本质安全型城市”的概念，即重在预防，重在建设， [2] 使人和物始终处在安全可控状态，并把山西省长治市作为试点建设城市 。在快速城镇化 过程中，我们可将“本质安全型城市”的概念推广到城市建设领域：把灾害风险控制作为城 市规划、建设和运营管理的决策要素，将安全理念贯穿城市工作的始终，从改善城市本底条 件出发构建城市安全体系。 城市的灾害风险控制是一项系统工程，需要工程技术和管理制度的配合。建立本质安全 型城市应在城市灾害风险评估的基础上，针对灾害风险的构成要素采取减少或避开风险源、 科学布局和合理建设工程设施、改善风险载体本身的抗灾能力等手段制定相应的规划、建设 和管理对策，以减轻城市灾害风险，保障城市安全。 2.面向城市规划的灾害风险评估 国内外对灾害风险评估方法已有较多研究，但涉及评估结果应用的还不够广泛。面向城 市规划的灾害风险评估应主要体现灾害发生的概率和灾害发生后可能对城市经济、社会和环 境等各方面造成的损失以及损失程度的空间分布。灾害风险评估为城市防灾体系布局提供现 状基底，是编制和实施防灾规划的前提。 目前，我国多数城市进行灾害风险评估时都不是多灾种综合评估，这使得防灾规划大多 是按单灾种评估结果进行内容和要点的