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博弈下的深圳规划决策制度合理性研究 ——由深圳中轴线南端城市设计引发的一些思考 黄 虎 【摘要】城市规划作为一种带有政治色彩的利益协调工具，如何平衡日益激烈的博弈并进行合理化 决策，具有重要的现实意义。决策的合理依赖于决策制度的合理，深圳作为改革开放的前沿，在探索规划 决策制度的合理性层面进行了大量实践，其中作为决策主体的城市规划委员会制度设计特色鲜明。本文以 笔者参与的深圳中轴线南端城市设计为例，通过对项目特点、博弈原因及决策过程的分析，结合对深圳规 委会制度的认识，探讨深圳规划决策制度设计上可能存在的不足，并从组织机构、决策机制及社会层级三 个方面提出完善制度合理性的建议。 【关键词】规划博弈；规划决策；制度设计；规划委员会；公众参与；深圳 1.案例背景介绍 案例地块位于深圳市福田中心区 （中轴线）正南面，与深圳会展中心仅一路之隔，是深 圳市中轴线的南端及探讨中轴线未来是否南拓的关键点。基地现状为城市旧村，伴随着中心 区建设的日臻完善，区域内及周边旧村均已启动或完成城市更新。规划主管部门拟通过本地 块的整体改造，为完善中心区的功能提供空间载体，同时也希望借此契机，研究中轴线南拓 的可能。 深圳市规划局于2007 年开始组织相关规划编制工作，由于地块敏感性高，其间分别由 市规划局、区更新办及村集体（土地业主）组织了多轮国际咨询，并在咨询方案基础上开展 了旧村改造专项规划编制，通过规委会审议将改造专项规划成果法定化。但在规委会决议中， 特别提出需对位于中轴线上地块的空间形态等开展进一步研究，以更好的服务中轴线整体空 间塑造。 本项目即是在此背景下开展，初衷是统筹考虑市、区两级政府，土地业主及开发商四个 利益主体的规划诉求，通过对南端重点地块的城市设计，明确敏感地块的空间容量及其可行 性，提出适宜的空间控制指引，协调各方利益，为规划决策提供更为充分的依据，尽量降低 在地标区域建设可能带来的社会风险。然而在实际运行中，其中两个主要利益主体由于诉求 相悖且力量相当，由此产生的博弈难以从技术层面协调，最后转向寻求合理的规划决策。笔 者在参与过程中，较为深入的接触到规划决策的全过程，并结合对深圳市规划决策机制的相 关研究，展开本文论述。 2.案例特点分析——深圳语境下的利益博弈 2.1 规划诉求多元 由于案例区位十分敏感，利益主体的博弈不仅体现在用地强度层面，还体现在空间形态 层面，增加了协调难度。前阶段规划虽已审议通过，但土地业主及市级规划主管部门并未就 方案达成完全一致，因此才有本次工作。具体而言，土地业主的规划诉求是经济性较高的用 地指标及能彰显本村实力的地标性空间，市规划主管部门的诉求是交通、市政可支撑的用地 指标及能满足中心区整体形态塑造的特征性空间，已经达成的共识是整体及各分期的建设 量，争议的焦点位于图中所示的敏感地块，规划 主管部门认为该地块位于中轴线正中，是南拓核 心节点，且南部有一定规模开放空间，因此希望 将本地块作为公共功能，同时考虑到中轴线上建 筑空间的通透性，此处应避免竖体量建筑，希望 以小体量甚至空体量控制为主，由此牺牲的开发 量可在其它地块内进行补偿。土地业主则认为本 地块面积较大，适合作为其彰显村集体实力的地 标区域，且地块南侧为村集体用地，轴线宜至此 为止，无需再考虑南拓。同时若正中地块采用低 强度开发，则开发量转移后周边地块强度过高， 经济上可行性较差，因此坚持本地块采用较高强 度开发，打造地标性高层建筑。 2.2 利益关系复杂 本案涉及的直接利益主体包括，市、区两级政府，土地业主及开发商，其中市、区两级 政府相关部门诉求不同但不存在绝对上下级关系；土地业主与开发商之间达成共识，但对共 识的坚持程度不一；土地业主与不同层级政府间又互有协议。形成四个主体，盘根错杂的利 害关系。在这组博弈关系中，由于村集体经济实力较强，代言人具有一定的社会政治地位（具 有一定的地域特征），且与其它各方均有框架性共识，因此其主导的博弈力量能够与规划主 管部门力量相当，而不同于常见的利 益博弈中，政府或开放商一方常居于 强势主导地位。在此背景下，博弈更 易陷入僵持且平衡不易打破，客观上 加大了共识形成及规划决策的难度。 2.3 规划历程曲折 规划历程漫长，自相关规划组织编制至今已有6 年，其间多轮比选，各设计部门所提供 的方案基本已涵盖了绝大多数的可能性，但仍未从技术层面使博弈各方达成一致意见。每轮 规划虽均能取得