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面向城乡规划管理的公众参与体系构建 ——基于政府与非政府组织互动模式研究 李 丹 黄佳佳 【摘要】本文总结当前城乡规划管理体系中的公众参与模式，在政府与非政府组织的关系的研究上， 认为二者进入“协同合作“的发展阶段。城乡规划管理可以建立一个互动模式，一套以政府为主体的，负 责编制、审批、实施、监督的运作体系，另一套以非政府组织为主体的，负责全过程的公众参与环节，兼 以评估功能。两套体系相互作用，协同发展，以此保障公众参与的有效性。因此，在政府与非政府组织关 系互动的基础上构建了新型公众参与体系。 【关键词】城乡规划管理；政府；非政府组织；互动模式；公众参与体系 1．当前城乡规划管理体系中的公众参与模式 由于单一计划经济结构向市场型多元经济结构的转变，中国社会各阶层结构变动，社会 整体呈多元化趋势。多元社会不是简单地指有多个利益集团,而是指在这个社会中,诸利益集 【1】 团间的相互平等包容,社会结构的开放性和价值评价体系的非单一性 。这个 “多元”,包 括利益集团多元、政治取向多元、文化认同多元、价值观多元等。公众参与正是多元社会的 背景下蓬勃发展起来的。部分公众参与思想已经融入到城乡规划管理体系中，这从我国一些 制度规定中可以看出，如 《城乡规划法》（2008）、 《城市规划编制办法》 （2006）、《中 华人民共和国政府信息公开条例》（2008）、《监督法》（2007）、《信访条例》（2005） 等。当前城乡规划管理体系中的公众参与模式如图1所示。 相较过去，城乡规划管理在公众参与这块已经迈出了可喜的一步。从忽略公众角色到倾 听公众声音，从领导意识、“一言堂”到专家领衔、民间取向，这是我国公众参与民主化、 法制化、程序化的重要进步。然而我国公众参与仍处于初级阶段，参与水平较低，参与强度 较弱。现行的公众参与制度始终存在着一些问题。 图1 当前城乡规划管理体系中的公众参与模式 首先，城乡规划工作从编制审批到实施监督，全部过程均由政府及其下属城乡规划主管 部门独家操作完成, 也就是说政府既当“裁判”又当“运动员”, 行政主体单一。政府是社 会成员公共利益的分配者，是组织决策、进行公共选择的强势主体。其传统的决策方式恐怕 [2] 不能很快地接受公众参与,公众参与和传统治理方式之间的激荡、拉锯是不可避免的 。如 当前政府部门已经开始重视公众参与，但常以专家论证取代公众意见，与公众本身互动不多。 再者，没有具体化建立公众参与制度，只在某些法律法规中有一些原则性的规定。这种 极度凝练的、概括性的规定并不能直接指导规划管理，各层级政府及规划主管部门进行公众 参与的做法五花八门，深度不一。缺乏信息公开、意见吸纳和反馈机制的制度使得公众参与 停留在“非参与”与“形式参与”阶段。 最后，我国非政府组织严重缺位。一方面，非政府组织依赖性强, 带有明显的官办色彩。 如社区居民委员会名义上是群众自治性组织，但由于其人员组成、经费来源等均听从政府安 排，其主要任务是完成上级的命令和指派的工作，从而决定了它并不能代表居民参与公共决 【3】 策 。另一方面，非政府组织自身发展混乱,功能不健全。由于长期以来实行的计划经济体 制的影响，市民意识不够开放，非政府组织的成长环境、管理职能、组织结构等都没有很好 地规范, 组织发展缓慢。 2.政府与非政府组织的关系互动——一种协同治理的新模式 2.1 非政府组织有效推动公众参与 非政府组织即独立于政府和企业市场体系之外的非营利的、公益导向的社会部门（王明 2005）。它有7 个属性：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿 m 性、非政治性和非 宗教性。非政府组织日益成为社会治理的一支重要力量,在国家与社会关系中充当着桥梁的 作用，对帮助民众了解政府的计划和决策，实现公众参与、维护公众利益，缓解社会冲突等 方面有重要意义。 非政府组织不以营利为目的，由于其草根性、志愿性、公益性和灵活性等特征，与民众