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政策评估：行政区域一体化的经济绩效分析 李 郇 徐现祥 【摘要】行政区域经济一体化是以撤县（市）设区为手段的中国区域经济新现象，本文以广东省佛 山市1990-2009 年间行政区划调整为案例，分析了2002 年撤县（市）设区前后佛山市宏观经济变化的情况， 发现撤县（市）设区后经济增长具有短期的增长，进一步，采用政策评估的常用工具倍差法 （Differences in Differences），对1990 年以来全国撤县（市）设区的城市样本进行了分析，发现撤县（市）设区对人 均经济增长有约 5 年左右的短期冲击效应，主要来自于对投资的影响，但对人均消费和人均财政支出没有 影响。产生这种现象的原因在于撤县（市）设区与财政分权产生的作用相反，是通过削弱地方权限，地级 市政府集中资源控制权和经济发展权，实现区域经济一体化的过程，使地方长期发展经济的激励作用消失。 【关键词】撤县（市）设区；区域一体化；边界；经济绩效 区域经济一体化是世界区域经济发展重要趋势，如欧盟经济一体化、北美自由贸易区、 东亚自由贸易区等。区域一体化在于通过打破贸易壁垒，促进生产要素、货物和服务的流动， 实现经济的持续发展，区域一体化已经成为国家促进地区发展的有效政策（世界银行，2009 ）。 区域经济一体化，就是逐步打破、消除地方市场分割的过程。在中国经济转轨过程中， 地方市场分割是一个比较突出的问题（银温泉、才婉茹，2001 ；洪银兴等，2003) ，而建立 ① 全国统一开放的市场是中国经济转轨的最重要目标之一。 大多数人把地方市场分割问题归 结于中国传统行政区划导致的条块分割，并称为 “诸侯经济”(沈立人、戴园晨，1990) 和 “行政区经济”(鲁勇，2000) 。地方市场分割就是制造一个地方政策的边界，在这个界限 内，存在行政管理的一致性、经济政策的一致性，并构成一个天然的关于发展条件、政策的 一致性空间 （徐现祥和李郇，2005 ）。因此，制造地方市场分割的主体就是地方政策的制订 者，即地方政府，地方市场分割的边界也就是地方政府所管辖的行政边界。简而推之，打破 地方市场分割需要地方政府的积极参与，地方政府是推动、建立区域经济一体化的主体。 之所以会出现区域经济一体化，不是各个主体具有牺牲自我换取区域整体利益最大化的 奉献精神，而是各主体都发现了区域经济一体化对各自都有好处的结果。因此，推动或实现 ① 早在1993 年，中共十四届三中全会做出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 中就指出，要 “建立全国统一开放的市场体系”。十年后，中共十六届三中全会做出的《中共中央关于完 善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次指出，要 “完善市场体系”、“加快建设全国统一市场”。 1 区域经济一体化的手段往往是通过政府间的协调达成共识，然后分头实施。大到欧盟一体化 ② 的进程小到长三角一体化自 20 世纪 90 年代以来的逐步推进， 无不如此。这种基于协商的 一体化，是区域经济体一体的主要形式，Schiff 和 Winters （2004 ）对区域一体化的发展历 史及其动力机制、绩效做了很好的阐述。国内文献对区域一体化的关注也集中于基于协商的 一体化，比如洪银兴和刘志彪（2003 ）、徐现祥和李郇（2004 ）、徐现祥等（2007 ）、皮建 才 （2009 ）等。 与基于协商的一体化相对应，在中国经济现实中，还有基于非协商的一体化，比如通过 行政区划调整达到整合更大的政策一致性空间，推导或实现区域经济一体化。这比较常见于 地一级城市，特别是在经济较发达地区用于整合县一级经济的空间关系。进入 21 世纪，中 国行政区划调整从以撤县设市和升格为地级市为主转向以撤县（市）设区为主的行政区划调 整（见图 1）。1990-2000 年共有 214 个县撤县设市、78 个县级市升格地级市，仅有 34 次城 市撤县（市）设区，而 2001-2007 年，只有 24 个县级市升格地级市，没有一个城市撤县设 ③ 市， 但却有 48 次撤县（市）设