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非出让为主的土地开发模式设计 ——以深圳前海为例 张 源 钱征寒 【摘要】规划的实施离不开相应的开发建设模式、管理运营组织、开发时序安排。为了保证规划的 实效性，有时候必须设计一套与规划目标契合的政策框架和操作管理要求。于此同时，在土地资源日益紧 缺的今天，以传统的土地出让为主的开发模式已经走到了发展瓶颈。如何在规划蓝图已经绘就的前提下， 构建起一套市场可以理解、可以信任并且可以预期，同时又是基于非出让模式的开发模式以及与之相配套 的管理操作流程，确保开发建设不偏离规划既定的目标与愿景，是一个颇为关键的研究课题。特别是在国 家层面探讨土地管理制度二次改革的大背景下，更具有现实意义。深圳前海深港现代服务业合作开发区是 国家级粤港现代服务业创新合作示范区，各方面对其建设寄予了很高的期望。本文针对前海规划发展目标， 从分析各类开发建设主体的视角入手，在深入剖析现有的土地运作模式和开发方式的基础上，通过开发预 控机制、多模土地开发、整体单元开发、适度土地租赁、优惠后置和全过程管理等六大组件的设置，提出 了构建非出让模式为主的保障前海整体建设和持续运营的土地开发运营管理模式，并从实际操作的角度， 提出 “三阶段、十六流程”的操作蓝本，对传统以土地财政为核心的土地开发模式进行了反思与修正，可 为类似地区的开发建设提供参考和借鉴。 【关键词】土地开发；土地租赁；合作开发；行动规划；整体开发 引言 规划实施成效一直广为人们诟病。长期以来，规划成果只关注对于空间实体的静态设计 和描绘，而与规划具体实施的制度环境和操作实体脱节，因而导致了“没法用”、“不好用” [1] 的问题 。事实上，经过改革开放三十多年的规划实践，学界已充分认识到规划的实施离不 [2-6] 开相应的开发建设模式、管理运营组织和开发时序安排 。目前，规划编制中已经越来越 重视操作实施部分的内容，并将其作为规划成果的重要组成部分。但是对于部分制度上存在 突破或者创新的地区，有时候还必须设计一套全新的与规划目标契合的政策框架和操作管理 要求，以满足操作实体的实际需求。 本文将以前海深港现代服务业合作区 （以下简称“前海”）土地开发管理运营模式的构 [1] 建为例，基于“行动规划” 的理念，讨论在规划目标既定的前提下，如何基于对各类利益 主体的关系分析，构建一套基于非出让模式为主的土地开发运营管理模式。 目前，本文及所依托的相关研究结论，已经得到了相关管理结构的认可，并在前海“一 条例两办法”（注释1）的管理法规中以政策的形式予以了体现。 1．前海简介 前海片区位于深圳南山半岛西部，伶仃洋东侧，珠江口东岸，包括南头半岛西部、宝安 中心区，是“珠三角湾区”穗—深—港发展主轴上的重要节点，是《深圳城市总体规划（2008 —2020 ）》中所确定的深圳城市“双中心”之一的“前海中心”的核心区域，总占地面积约 15 平方公里。2010 年8 月26 号，中国国务院原则批复同意《前海深港现代服务业合作区总 体发展规划》，将前海深港现代服务业合作区定位为深港合作先导区、体制机制创新区、现 代服务业聚集区和结构调整引领区。前海成为继横琴之后，成为广东第二个国家级粤港现代 服务业创新合作示范区。 鉴于前海作为国家级的 示范区和深圳未来重要的城 市中心的地位，有关部门组织 了高水平的规划设计工作，最 终综合形成的 《前海深港现代 服务业合作区综合规划》（图 1），确定了以产城融合、特色 都市、绿色低碳三大规划策 略，打造具有国际竞争力的现 代服务业区域中心和现代化 国际化滨海城市中心的规划 目标。重点发展金融业、现代 物流业、信息服务业、科技服 务及其他专业服务四大主导 产业，以生活性服务业、公共 服务业为配套为产业发展提 图1 前海合作区综合规划土地利用规划图 供支撑，形成产城融合的发展 态势。 2．制度环境分析 2011 年7 月6 日，深圳市政府通过并颁布《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区 条例》（以下简称“《条例》”），对前海开发建设中的治理结构、开发建设、产业发展、投资 促进、社会建设、法制环境等各个方面都进行