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城乡规划编制改革实践之路 ——基于编制内容的改革创新研究1 曹力维 易 峥 【摘要】2010 年我国经济总量已经超过日本跃居世界第二位，我国各大城市发展欣欣向荣。但此时 的城乡差距依然是我国面临的紧迫问题。规划作为空间资源优化配置的工具，在缩小城乡差距，改变城乡 二元结构问题中发挥着关键作用。因此，从改革开放伊始，我国部分地区就开始探索城乡统筹规划之路。 求真路上的艰辛和挫折为我国真正实现城乡一体奠定了坚实的基础，才有了后来《城乡规划法》的颁布。 本文梳理了我国改革开放以来大量的城乡规划成果，通过对各类城乡规划内容的分析，归纳各类规划的共 同点和不同规划的创新点或偏重点，从而判断城乡规划编制内容的趋势，不仅希望为学者展示我国城乡规 划的成果，也希望为将来的各类城乡规划导则研究提出建议。 【关键字】城乡统筹；城乡规划；改革创新 我国对于城乡统筹理论与实践的探索，起始于改革开放之后。20 世纪80 年代以来，为 适应改革开放等新形势的要求，我国一直都在不断探索城乡规划的改革。在这个过程中存在 若干导向（如向公共政策转变的导向、向生态化转变的导向等），其中一个重要导向就是“城 乡统筹”。这既是出于破除我国城乡发展“二元”格局的考虑，更是出于城乡规划自身改革 的需要。这个导向，基本上贯穿了近三十年我国整个城乡规划的发展历程，从 20 世纪 80 年代初苏南地区及上海对“城乡一体化”的初试，到20 世纪90 年代东部沿海的积极探索， 21 世纪初全国大范围的改革推进。2008 年我国《城乡规划法》颁布实施以来，各地的城乡 规划依然没有统一的编制方法和内容，从省（市）域到村，城乡规划内容百花齐放。本研究 意图对我国部分地区城乡统筹规划内容进行梳理归纳，总结各地各类规划编制内容改革和创 新的亮点，以为各类型城乡规划编制提供研究基础。 1.各层级规划编制内容改革的共同特点 各个不同层级规划的改革创新都以城乡统筹为规划目标，编制内容改革表现出以下相同 1文章来源于住房和城乡建设部2011 年科学技术项目计划软科学研究项目 《城乡统筹视野下城乡规划的改 革研究》,项目编号：2011-R2-7 。 的特点： 1.1 以全域空间为对象，实现城乡覆盖 统筹城乡的实质是对统筹考虑区域内包括城市、乡村在内的所有地域，因此统筹城乡首 要的便是统筹全域。这在规划各层次都体现的较为明显，以全域空间为基础，实现规划城乡 全覆盖。 在省域层面，典型案例有《海南省城乡总体规划》，规划范围为海南省行政区域面积； 《重庆市城乡总体规划》的规划范围为市域8.23 万平方公里。对县（市）域规划，重庆市 和浙江省都规定，县（市）域总体规划要将整个县（市）域行政区域作为规划范围。镇、乡 规划中，2010 年颁布的 《镇（乡）域规划导则（试行）》已经提出，规划区范围覆盖全部 镇（乡）行政辖区，典型案例如成都市《新津县兴义镇总体规划（2009-2020 ）》。村规划 中，《重庆市九龙坡区西彭镇千秋村村规划》和《成都市浦江县朝阳镇白鹤村规划》中均确 定规划区范围为其行政区划范围。 图1 重庆西彭镇千秋村村规划 图2 成都市浦江县朝阳镇白鹤村规划 1.2 将规划内容延伸至乡村，形式多样 1.2.1各层次的规划内容中都增加了乡村建设与发展的内容 如省域城乡规划中，《海南省城乡总体规划》中以专节形式增加了“乡村发展规划”。 《重庆市城乡总体规划》中也以专节形式增加了“社会主义新农村建设”的内容。次区域规 划中， 《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009-2020 年）》对乡村地区也做了相应的战略 安排。县（市）域规划中，浙江《诸暨市域总体规划》单设一章“城乡统筹和村庄建设”。 《成都双流县域总体规划》也以专节形式表述了“新农村建设”内容。 1.2.2 城乡用地布局及空间管制包含了乡村地区 由于纳入乡村发展指导，各层次规划在用地布局及空间管制方面内容都有所扩充，有些 地区还探索了新的城乡建设用地分类。 《海南省城乡总体规划》建立以分类管制、分区管制、分级管制相结合的空间管制体系。 其中分类管制将全省空间划分为城镇发展区、乡村与农业发展区、旅游度假区和区域绿地四 种用地类型，对不同类别的用地实施不同的政策、策略与调控，引导不同地域的城乡规划、