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新城建设中农民安置规划策略研究 ——以西宁湟中县多巴新城为例 余 波 黄建中 【摘要】城市时代中国城乡用地矛盾依然严峻，伴随着新城建设的推进，大量农村集体土地被征用， 失地农民作为一个新的弱势群体需要妥善安置规划。本文首先通过文献综述和实例分析总结了我国农民安 置的已有模式，并提出新城建设中农民安置存在工作量大、自上而下操作模式为主、安置方法单一等问题。 其次以西宁湟中县多巴新城为例，通过现场调研、交流访谈等方式了解待安置农民的特征需求，并按其安 置后的生产、生活方式将安置对象分为完全城镇化的失地农民、半城镇化的失地农民、未城镇化且保留耕 地的农民等三类，规划分别通过城市社区、过渡型安置区、新型农村社区等三类安置区进行安置。最后本 文着重对三类安置区的选址、总体规划原则及引导、公共场所、住宅单体等四个方面提出了规划策略，以 指导多巴农民安置工作。此外，通过此次实践研究，笔者发现采用“过渡型安置区”进行安置的农民占大 多数，说明农民城镇化、生产生活方式的转变整体上呈渐进式，需要足够的时间缓冲过渡。 【关键词】城镇化；新城；农民安置；安置模式；安置特征；规划策略 1．引言 目前，我国众多城市发展过程中城市建设用地紧缺而农村集体用地闲置浪费问题突出， 土地分散经营与集约利用的矛盾严重。随着城市时代的到临、城乡一体化发展的推进，土地 资源的整合、集约化利用成为首当其冲需要解决的问题。据国土部门统计：“全国每年约有 [1] 300 万～400 万亩建设用地来自农村用地的转化，约占建设用地总量的50%以上” ，而大量 农村土地的整合、征用必然会引发农民安置的相关问题。 近年来新城成为许多城市建设的重点，高起点、高标准、高速度、高质量是许多新城建 [2] 设的共同目标。 由于新城建设用地内通常分布了大量的农村居民点，因此如何在短时间内 高效、高质地完成农民安置工作是新城建设中的一大难题。 在中国知网上以“农民安置”“农民安置区”为关键词进行检索，可以找到相关文献100 篇（不包含报纸文章），其中农民安置制度研究17 篇，农民安置方法研究24 篇，农民安置 区规划设计16 篇，农民安置房建筑设计6 篇，此外还有22 篇关于土地流转问题、15 篇关 于失地农民的社会人文关怀。可见目前的相关研究主要集中在农民安置的制度和方法上，部 分为农民安置区的空间规划、建筑设计，而衔接宏观制度方法和微观规划设计的文章几乎没 有。因此，本文从一位规划学者的角度，结合农民安置的已有模式和新城建设的特点，试图 探索适合多巴新城农民安置的模式以及相关规划策略，并希望对其他农民安置工作起到参考 作用。 2．已有农民安置模式 纵观我国农民安置的实践历程，经历了由单一到复合、由封闭到开放、由短期利益到长 远可持续发展的演变过程，按时间发展顺序可以分为以下四个阶段。 第一阶段集中在50 年代初期到70 年代末期，主要为农业安置模式，即就地在农业上予 以安置。如1956 年安置办法规定，通过村集体机动地划拨或重新的土地调整给失地农民一 定的土地经营，对于在农业上确实无法安置的就地在其他方面予以安置或组织移民。该模式 对农民安置后的生活、生产方式影响最小，但随着人多地少矛盾的加剧，进行农业安置变得 越来越不可能。 第二阶段集中在80 年代，主要为就业安置模式，即通过乡镇企业、集体所有制单位进 [3] 行工作安置，其中土地已被全部征用的可转为非农业户口。 就业安置是一次重要的制度创 新，“农转非”的策略在当时人地矛盾紧张的情况下保障了征地工作的顺利进行，但随着市 场经济体制的逐步确立，就业安置失去了其存在的基础。 第三阶段始于80 年代末期，为货币安置模式，最早以就业安置与货币安置相结合的模 [3] 式出现。 相关部门根据征地补偿办法对失地农民进行一次性费用补偿，操作简便易行，是 近年来主流的安置方法，但其缺乏长远考虑，一旦有限的补偿费用完以后，可能陷入困境并 引发大量社会问题。 第四个阶段始于90 年代末期，由于农业安置、就业安置已不适应目前社会经