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试论行政复议中的调解程序 Lwpx23 摘要：随着行政复议法实施条例的颁布实施，行政复议调解程序也相应地开始运行。调解程序是效率价值与公平价值最大程度的融合与体现，有助于实现个体自由与公共秩序的有机结合，渗透了个体权利与行政权力的共同归属。为了使调解程序高效运转，应该区分不同类型的案件并采取相应的方法和措施。 　　【关键词】：行政复议 调解 依法行政 　　随着我国社会生活的日益丰富，行政机关所承担的公共服务及社会管理职能越来越细密复杂，行政机关与相对人法律关系的交织领域也越来越广阔。在行政机关的日常工作中，如何正确高效地行使行政职权始终是其核心议题。国务院于2004年3月22日颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。全面推进依法行政的指导思想中提到行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。 　　行政行为的作出是一个连续的的过程，从调查、确认到分析、判断直至最后作出最终发生法律效力的行政处理决定，需要各环节的有效配合，任何环节的不到位都可能导致做出错误或失当的行政行为。行政行为的实施目的是保障社会个体在稳定可预期的公共秩序中享受最充分的权利，因此，每一个行政行为的作出都在不同程度上影响到社会个体的利益分配和利益流向。由于行政行为会对一定的社会个体产生重大影响，而且行政行为的做出过程也始终围绕相对人的利益和公共秩序的管理利益进行，因此，在行政行为的作出过程及事后的救济程序中应当充分保障相对人的参与权利，在行政行为最终做出前及行政救济程序中给相对人创造辩解的平台，通过调解工作给相对人修正其行为的机会，也给行政机关慎重考虑其即将作出或已经作出的行政行为的冷却期，从而积极说明该行政行为的作出理由和依据，以取得相对人的配合和支持，顺利达到行政行为的目的。 　　目前，我国行政调解的适用领域主要是公安行政处理领域、劳动争议领域、交通事故处理领域、消费者纠纷处理领域、土地和林木权属争议处理领域、医疗纠纷处理领域及环境资源争议处理领域。上述行政调解大部分都有相关的法律予以明确规定，如：《治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”《道路交通安全法》第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”在现实生活中，由于行政机关适用调解的非普遍性制度制约以及受传统高权行政思维的拘束，行政调解在行政执法过程中所存在的制度空间较小，并未发挥其应有的作用。 　　一、行政诉讼中凸显行政调解的优势 　　行政诉讼是解决行政争议的最后救济程序。在行政审判工作中，许多行政案件通过法院对行政机关与相对人予以协调都收到了很好的效果。在行政诉讼的协调过程中，行政机关在自由裁量权内作出的让步以及与相对人双方的意见交换起到了重要的作用。由于行政机关拥有法院所没有的大量社会资源，可依职权直接予以调配，更容易实现保护相对人合法权益的目的。而且，行政争议的最终解决仍然有赖于行政机关采取具体的措施予以落实。受到行政诉讼中调解优越性的启发，如果大量的行政争议能够在进入行政诉讼前就由中立的第三方在法律规定的范围内予以调解，那么也会取得与行政诉讼中协调同样的良好效果，就会相应地减少行政争议进入程序成本较高的行政诉讼的数量，更便捷地解决社会矛盾，避免矛盾的累积与升级，尽快地平衡社会各方面的利益需求。 　　在现实生活中，行政机关需要及时、有效地处理各种公共事务，因而在具体行政行为的作出环节中除个别行政领域设置调解程序外，受具体行政行为作出时间和行政事务紧迫性的限制，均可不设置调解程序，而且由于行政机关对于作出的具体行政行为而言是一方当事人，也不宜作为调解程序的主持人，因此，调解程序更适宜设置在行政复议阶段，由行政复议机关作为调解程序的主持人，主持作出具体行政行为的行政机关同相对人之间的调解，力求达成行政机关同相对人之间的合意。 　　二、行政复议中设置调解程序的价值分析 　　1990年12月24日，国务院发布的《行政复议条例》第8条规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解。”1999年10月1日起施行的《行政复议法》对行政复议程序中是否可适用调解未作出明确的规定，随着行政复议法的施行，1990年的《行