村干部的三重角色及政策思考——基于征地补偿的考察.pdfVIP

2014年第3期(第29卷) 清华大学学报(哲学社会科学版) No．32014(Vo1．29) 村干部的三重角色及政策思考 基于征地补偿的考察 付 英 摘 要：村干部在征地补偿中有三个行动 目标和三重角色：一是作为政府代理人尽量平稳地完成上级 下达的征地任务；二是作为村民当家人与政府谈判，争取尽可能高的补偿标准；三是作为理性人，谋取个人 利益最大化。我国现行征地制度赋予了村干部一定的政策空间，使其能够借助在村庄中的权力、权威和网 络及与镇政府的熟络关系等实施越轨行为，包括参与 “倒地”、挤 占、挪用村集体所有的土地补偿费、向上级 输送利益、默许农民的抢种抢建行为、套取青苗补助、提供内部消息等。村干部越轨行为的泛滥折射出我 国征地补偿制度在政策设计和执行上存在问题。征地是政府行为，存在多层委托一代理关系，且土地出让 金规模 巨大，因此建立现代监管体系十分必要。 关键词 ：征地补偿； 村干角色； 越轨行为； 监管体系 作者简介：付英，华中科技大学社会学系博士研究生 (武汉 430074)、国土资源部资源环境承载力评 价重点实验室二级研究员 (北京 101149) 本文所说的村干部(简称 “村干”)三重角色，是指村干具有政府代理人、村民当家人以及理性人 的三重角色。具体来说，是指在征地补偿政策的实施过程中，当村干以村民身份与村民共同参与利益 分配时，村干不仅扮演着徐勇教授所说的政府代理人和村 民当家人的双重角色，还负有理性人的 角色。 徐勇曾对于村民自治实施过程中村干的角色进行了考察，得出了村干部扮演着政府代理人和村 民当家人的双重角色的著名论断，并且进而指出，村干双重角色的实质 ，反映的是国家与社会、行政权 与 自治权的冲突。① 这一结论十分睿智，具有极大的合理性，受到学术界的广泛认 同，也给予笔者 以 重要 的理论滋养。 徐勇是从村民自治的角度来概括村干部的双重身份的。而笔者在对于征地补偿过程中村干行为 的调研发现，面对征地补偿的巨大经济利益，村干在充当政府代理人、农民当家人的同时，还是追求个 人利益最大化的理性人。这时，村干的村民身份，即享有土地使用权的村民身份凸显，他们谋取个人 利益最大化的动机非常活跃 ，并 由此产生了系统的越轨行为。② 因此，笔者在徐勇理论的基础上，得 出了村干具有三重角色的结论，即村干以三重身份参与征地补偿的政策实施，表现出社会行动者行为 的丰富面相 。 ① 参见徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》1997年第8期。 ② 越轨行为是越轨社会学的研究对象，越轨社会学对其有系统的论述 。本文是在常识意义上使用越轨行为这一用 语 ，即它是社会应加以禁止或纠正、个人应避免的不良行为，包括违反法律、规章制度 、道德规范和社会习俗的所 有行为。 · 154 · 付英：村干部的三重角色及政策思考——基于征地补偿的考察 一 、 研究方法及分析框架 (一)研究方法 本文基本的研究方法是质性研究，通过文献研究和实地访谈、焦点小组座谈等方法搜集相关经验 材料，在此基础上予以分析概括。在文献方面，笔者搜集了几乎所有与土地征用政策有关的内部资 料，包括国家及各部委的法律法规、规范性文件、笔者所属部委的会议纪要、情况通报、基层案例等；在 调查地文献资料方面，在镇政府调阅了已经归档的赵村ZX—MZ支线项 目的征地补偿资料、KG物流 项 目的征地补偿资料，拍摄了该村 KG物流项 目的部分征地补偿资料。 笔者的实地调查采用了访谈和焦点小组座谈两类方法。访谈从2012年 3月513开始，到2012 年8月4日结束。这期间，为了从多角度了解村干行为，重点访谈了三类人员，计 31人。其中包括普 通的失地农民、村干、镇政府及开发区相关人员，分别形成录音34小时、54小时、59个小时，计4O．72 万字。其中X01、X11、X14、X17、X21、X25等6人均做了两次访谈 ，X16则做了多次访谈。为了尽量 全面了解相关情况，在对象选择时，除了考虑涉及到与调查地征地补偿直接关联的各方人员之外，还 兼顾了被访谈者的年龄、性别、教育程度等具有不同人15学特征的人员。其中，对几位研究对象进行