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德国联邦公共企业 的监管制度 ●王东光 【内容摘要】 德国的政府投资企业具有严格的目的限制，即只有为满足公共利益之需政府才可以 设立或参股私法形式的企业。在联邦公共企业管理中，财政部、主管部门、联邦审计署、政府在企业中的 代表以及联邦议会等主体各负其责、相互配合与制衡，共同构成了公共企业的管理体系。公共企业审计 和信息公开是其接受监督和管理的重要途径。我国可借鉴德国在公共企业监管方面的经验，通过建立 国有企业信息公开制度和充实人民代表大会监管权等来完善对国有企业的监管。 【关键词】 德国 国有企业 公共企业 企业监管 规模庞大的国有企业在我国国家经济建设和国民生活中发挥了重要作用，但其发展至今，暴露出的 问题也非常突出和尖锐，如国有资本与民争利，进入所有领域，以强大的资本和行政便利攫取经济利益， 且这些利益并未完全用于国家、社会与民生；企业经营不透明，腐败问题严重，社会公众的知情权和监督 权未能得到有效保障；国有企业仍有特殊的地位，行政化严重，不是一个规范的市场主体等。有鉴于此， 为了进一步引导国有企业改革走向正确的方向，必须结合国情和国有企业现状，参考借鉴其他国家在国 有企业管理与治理方面的有益经验，来进一步完善我国国有企业的监管法律制度。 一 、 联邦公共企业监管法律框架 在德国，学理或是立法上都没有统一的公共企业概念，也未形成有关公共企业的一般理论，但学者 和立法者并没有纠结于如何界定公共企业，而是更多地关注如何管理好这一类型的企业。现有的法律 和研究主要从两个视角来理解和界定公共企业：(1)从所有权与控制权的视角。根据 《关于成员国与公 共企业之间财政关系透明化的欧洲经济共同体第80／723号指令》，公共企业指国家通过所有权、资金参 与、章程或其他规范企业活动的规定能够直接或间接施加控制性影响的所有企业 ；如果国家直接或间接 持有企业已发行资本的多数、拥有与企业股份相联系的表决权的多数或者可以指定企业管理机构、执行 机构或监事机构的过半数成员，则将被推定为施加了控制性影响。①德国 《财政及人 口统计法》将政府 持有 50％以上的股本或表决权的所有企业归为公共企业。②德国 《反限制竞争法》将公共企业界定为 作者单位：华东政法大学经济法律研究院。本文系国家社科基金重点资助项 目“国有企业法律制度重构研究”(12AFX011)的阶 段性成果。 ① Vg1．§2Abs．1，Richtlinie80／723／EWGderKommissionvom25．Juni1980uberdieTransparenzderfinanziellenBeziehungenzwischen denMitgliedstaatenunddenfiffentlichenUntemehmensowietiberdiefinanzielleTransparenzinnerhalbbestimmterUntemehmen． ② V ．§2Abs．3，Finanz—undPersonalstatistikgesetz，Stand：22．Mai2013． 72 德国联邦公共企业的监管制度 “全部或部分由政府所有或者由其管理或经营的企业。”③(2)从功能与角色的视角。德国学者认为，界 定公共企业时要考虑其国民经济角色以及与私营企业的区别。公共企业要承担公共任务，填补在经济 中通过私营企业无法满足的需求，如弥补市场失灵和改善市场经济的功能性。④公共企业提供的大多 服务都含有很大的公共福利成分，甚至可能是通过政治或法律命令的方式强制的。⑤德国的公共企业 实际上同时满足了这两方面的要求。也就是说，国家资本投资企业具有严格的目的限制，只有为满足公 共利益之需政府才可以设立或参股私法形式的企业，公共企业一定是提供公共产品的企业，反之不一定 是公共企业，只有国家资本的参与才是公共企业。 1．联邦立法。规范联邦公共企业的法律主要有 《德国基本法》、《联邦和州预算原则法》、《联邦预算 法典》。 《德国基本法》为宪法，其中有个别条款涉及公共企业。 《德国基本法》第87条之五规定，联邦 铁路以私法形式之经济企业营运；此经济企业之活动包含铁路之铺设、保养与经营者，属联邦财产；联邦 转让依第二句对此企业之股份者，应依据法律为之；联邦应保留此企业之多数股份。 《联邦和州预算原 则法》规定了联邦和州的立法原则，联邦和州有义务根据这些原则