论以公众参与为中心的土地征收协议程序建构.pdfVIP

2014年第3期总第 173期 No．3，2014 2014年 5月 Mav2014 论以公众参与为中心的土地征收协议程序建构 张孜仪 内容提要：一些地方政府对被征地人参与权和主观意愿的漠视是 目前我国征地冲突、暴力强 拆等严峻社会问题频发的根源。当前我国土地征收制度中公众有效参与机制的缺失，导致程 序正义与实体公正无法保障。文章认为，根植于现行制度 ，合理建构土地征收协议程序，充分 尊重被征地人的知情权、参与权和主观意愿，不仅可以从源头上防治征地纠纷，提升征地行为 的规范性、有效性和公信力，亦可促进土地增值收益分配的公平实现。 关键词：土地征收协议程序 公众参与 程序正义 公平分配 中图分类号：13912．3 文献标识码：A 文章编号：1003—3947(2014)03-0206-07 一 、 引 言 征收是为调和私权与公共利益而产生的制度，它与私有财产权制度是有机统一体，并 与财产权保障具有表里的关系(原田尚彦，1971)。土地征收的本质，是国家基于公共利 益对私有财产权的强制剥夺，其与私有财产权神圣不可侵犯的原则相悖，故国外行政立法 对土地征收多采取谨慎的态度，制定了严格的征收程序并明确征收补偿的价额，以此来保 障被征收人的土地财产权益。我国现代意义上的征收制度起源于 1913年7月9日当时 交通部颁行的 《铁路收用新地暂行章程》(陶惟能，1936)，而第一部征收法律是 1915年 10 月23日制定公布的 《土地征用法》，该部立法内容多仿效 日本 1889年的土地收用法(史 尚宽，1975)。按照 日本立法规定，土地征收程序的启动必须具备如下条件：第一，须证明 被征地的用途具有明确的公共利益；第二，征收权的行使，须有法律依据，且应遵循正当法 律程序；第三，对于被收人丧失的财产权，应按照市场价格予以完全补偿 (成田赖 明， 1989)。 我国土地征收制度的改革 旨在维护被征地人的财产权益，而征收的强制属性制约了 被征地人在土地增值收益公平实现过程中的有效参与，导致当前暴力征地事件频发。因 此，改革现行的土地征收制度，应充分尊重并科学配置被征地人的参与权。本文以土地征 作者简介：张孜仪，中南财经政法大学公共管理学院讲师，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心研究 员、管理学博士、硕士研究生导师。 基金项 目：教育部创新团队发展计划 “社会管理法治建设”(项 目编号：IRT13102)；教育部规划基金 “现代公有产 权新型模式：中国农民土地持有权制度构建研究”(项 目编号：13YJAZH109)；中央高校基本科研业务费资助项 目“房 地产领域腐败的行为表征、诱发因素及治理机制研究”(项 目编号。 · 比较论坛 · 张孜仪 ：论以公众参与为中心的土地征收协议程序建构 207 收法定协议程序为研究对象，暂不考量土地征收的公益性价值，通过纵览其他国家和地区 土地征收立法、实践及理论研究中的有益先例，为完善我国土地征收制度、减少征地冲突、 防范群体性事件等提供镜鉴。 二、土地征收协议程序 引介 土地征收虽冠之以公共利益之名，但其实质是以公权力强制剥夺私有财产权，而不考 量私有财产权主体的主观意愿。按照宪法规定的公民合法财产权不受侵犯、行政法比例 原则及程序正义原则等的制度理念，土地征收应以对私有财产权侵犯程度最弱的方式实 施。根据行政法学原理，土地征收行为属于公法行为，在公权力行使过程中，政府官员具 有保守公务秘密的秉性，以保护决策中的优势地位和公务的神圣性 (戴维 ·奥斯本、特 德 ·盖布勒，1996)，而土地征收关乎被征地人的基本财产权甚至生存权，故而合理配置 土地征收程序、增设被征地人的参与权成为各个国家和地区平衡公权与私权冲突的重要 制度规范。 被征地人参与权的实现方式主要包括征收议价、行政听证、行政复议、行政诉讼等，而 征收协议程序是从根源上解决征地纠纷，减少行政、司法资源浪费的关键的