公用企业市场化经营法律问题研究的法学专业论文.docVIP

公用企业市场化经营法律问题研究 内容提要 本文首先探讨了公用企业的概念和特征，随后指出由于公用企业传统垄断经营的特点存在种种弊端，因此在这一领域打破垄断、引入竞争就成为必然之选择。通过对国内外公用企业改革过程的分析，对我国公用企业引入市场机制遇到的问题进行了法律思考，以期对我国公用企业市场化经营有所裨益。 关键词 公用企业 垄断 法律规制 2005年2月14日，国务院发布了《关于鼓励、支持、引导个人体私营等非公有制经济发展的若干意见》（以下简称意见）。《意见》表明，在放宽非公有制经济市场准入方面，要贯彻平等准入、公平待遇原则，允许非公有资本进入垄断行业和领域、公用事业和基础设施领域。我国改革开放的实践也证明，大力发展发展个体、私营等非公有制经济，有利于繁荣城乡经济、增加财政收入，有利于扩大社会就业、改善人民生活，而且对加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、邮政、石油等国家垄断或自然垄断行业中引入竞争机制有着及其重要的意义。 我国从上世纪九十年代以来，也开始在打破公用企业垄断局面，引入市场机制方面进行有益探索，但在这个过程中出现的问题很多。任何一项成功的改革都离不开合理规范的法律制度，反过来，这些合理的法律规范又会对改革起到巨大的推动作用。笔者正是从这一角度，对公用企业市场化经营中遇到的问题进行分析研究，并提出相应的法律对策。 一 公用企业的一般理论问题 （一）公用企业的界定 我国公用企业是指由政府投资为社会公众提供公共产品、公共服务，消费不具有排他性，收取一定费用（有的行业存在收费困难）的经营组织。在我国主要有电力、电信、民航、邮政、铁路和城市公用企业（如城市公共道路、下水道、城市美化、污染控制等）。国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》（1993年12月9日公布）对公用企业的界定是：“本规定所称公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输等行业的经营者。” 公用企业与公用事业在英文中有着同一个词源，“public utilities”,或者说，“public utilities”既可翻译为公用企业，也可翻译为公用事业，二者是同义语，这在世界各国的法律法规正可以看出这一点。台湾《公平交易法》中将公用企业称为公用事业，有关解释称“所谓公用事业，乃提供民生之事业，依‘民营公用事业监督条例’第2条规定，其包括经营电话、热能、给水、电信及交通运输业，大部分为公营”。美国加利福尼亚州《公用事业法典》规定，公用事业还包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。 （二）公用企业的特征 1.公用企业具有服务的网络性。现代社会分工越来越细，人们相互之间的依赖程度也越来越高，因而，每个人都不可能离开社会而独自生存，这也就决定了它必须从社会上获取自己所需要的生产生活资料。从公用企业的界定上可以看出，公用企业所提供的产品都是与人们生产生活息息相关的，且这些产品和服务都是通过固定的管道和线路进行的，所以公用企业的服务具有网络性。 2.公用企业的营业目标具有公益性。公用企业由于其提供的产品的特殊性，一方面是提供消费者所享有的日常生活必需品，另一方面又对整个社会的生产、生活及正常的运转有着至关重要的作用。所以，公用企业的经营权在一定程度上也关系到国计民生、国家的安全和稳定，以及社会的公共利益。这就决定了公用企业的第一目标是公益性，其次才是营利。 3.公用企业在传统体制下是垄断经营。十八世纪以来，人们根据古典经济学理论，普遍认为公用企业是典型的自然垄断企业，从效率价值方面考虑，不宜将其作为反垄断法规制的对象。所谓“自然垄断”，有经济学家用“部分可加性”对其做出诠释，即如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本方程式就是部分可加的，如果在所有有关产量上企业的成本是部分可加的，该行业就是自然垄断行业。据此，在该行业内，由单一企业垄断市场显然要比引入竞争更能节省社会成本和更为有效的利用资源。公用企业即为最典型的自然垄断行业。这些行业设施布局规模大，投资额大，形成大量“沉淀成本”，利益回收周期长，一旦企业进入营运，其他经营者往往不愿再投入其中，即使有企业愿意竞争，一方面，易导致重复建设，造成资源的大量浪费；另一方面，也可能新竞争者与原企业的价格战，从而引发整个行业的不经济后果。故一般认为，公用企业保持自然垄断局面，有益于社会整体的经济效益。 同时，出于保护公共利益的考虑，往往也将公用企业作为反垄断法的除外情况。公用企业主要是指那些为公众提供公共服务的行业，它对个人所提供的效用要小于其所带来的社会效用