简政放权与赋能还权：深化高等教育综合改革的路径探析.docVIP

简政放权与赋能还权：深化高等教育综合改革的路径探析 　　摘要：“深化教育领域的综合改革”是党的十八届三中全会提出的重要改革目标之一，而简政放权与赋能还权则是深化高等教育综合改革的关键所在。简政放权的根本目的是对教育公共权力的有效制约，赋能还权的根本目的是通过现代大学制度的建设切实激发大学的活力，有效促进高等教育内涵式发展。因此，政府切实地做到简政放权，高等学校有效地赋能还权，并通过大学章程建设得以实施已成为深化高等教育综合改革刻不容缓的重要任务。 　　关键词：高教改革；简政放权；赋能还权；法制建设 　　中图分类号：G46 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2014）01-0003-06 　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化教育领域的综合改革”要求，并规划于2020年前在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果，完成三中全会决定所提出的改革任务。为此，在简政放权中转变教育主管部门的管理职能，在赋能还权下增强高等学校办学活力并把教育改革的部署要求逐项转化为高等教育综合改革工作中来，已成为我们今后七年内切实有效地贯彻三中全会精神，落实各项改革任务的主要努力方向。 　　一、问题的提出 　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称为《教育规划纲要》）在“建设现代学校制度”中明确指出：“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”自国务院发布《教育规划纲要》后，时间已过去了三分之一。但就贯彻“建设现代学校制度”要求而言，作为制度“基础工程”的大学章程建设却不尽如人意。在高等教育改革的今天，“政校分开、管办分离”已成为教育界共同的呼声。高等学校主张要从政府行政化的“捆绑”中挣脱出来，以实现办学自主、学术自治的大学“原生态”；而另一方面，政府作为教育行政管理者在角色与职能以及“控权”与“放权”方面却始终未能正确地适应深化高等教育改革的时代要求。尽管包括公立大学在内的一些高等学校制定出了章程，但由于政府与高等学校管理中的法律关系尚未得到有效的厘清，使得我国大学章程不仅未能充分发挥其构建现代大学制度的核心作用，而且还呈现出大学章程“千校一面”的畸形现象。正是由于上述原因。目前高等学校特别是公立大学“政校不分、管办不离”的现象仍然司空见惯。有章程的高等学校无法正常发挥其章程应有的约束效力，也无法真正地构建起有效的现代大学制度，使得学校各项教育、教学与科研事业工作依旧“重蹈覆辙”；没有章程的公立大学则仍按照原有的管理模式与体制而“循规蹈矩”地运行，“无章办学”成为我国公立大学办学的“常态”。这种现状的存在和负面效应的影响，不仅严重影响着我国高等学校“依法治校”的法制建设进程，而且也严重影响了深化高等教育综合改革的实施进程。 　　虽然教育部2012年1月1日起实施了《高等学校章程制定暂行办法》，但由于现行高等教育管理体制的积弊和制度的羁绊，大学章程在整个现代大学制度构建中的地位与法律作用没有凸显，学校普遍没有制定其章程的意愿和动机。一些人认为：虽然学校章程对于现代大学制度建设十分重要，但在我国高等教育体制没有发生实质性变革之前，章程的制定工作只是教育管理部门和个别公立大学依法治校的“行为秀”。甚至还有些人认为：在我国，大学章程特别是公立大学的章程只是个“好看而不受用的东西”。这样的章程，“外”不能真正地调整高等教育行政管理者（政府）与举办者（学校）之间的权利义务关系，从而真正地保障和维护大学的办学自主权与学术自治权：“内”不能真正地调整作为出资者（政府）与举办者（学校）之间的关系，以及教师、学生与学校的关系，从而保障和维护学校内部各主体间的合法权益。正是由于这种“外在”与“内在”的制度及结构矛盾，阻碍了高校的教育体制改革，使部分教育工作者对高等教育改革缺乏信心。数十年来，我国始终没有很好地厘清政府与高等学校之间的管理关系。在这种状态下，如果仅仅依靠包括公立大学在内的高等学校自身，是无法从根本上解决我国高等教育“政校不分、管办不离”积弊与顽疾的，也无法真正地焕发起我国高等教育内涵式发展的活力。 　　二、症结的所在 　　作为构建现代学校制度“基础工程”的大学章程建设，为什么会遇到高等学校特别是公立大学如此的“冷遇”？难道公立大学对于关乎学校可持续发展和自身切身利益的章程真是“无动于衷”吗？答案无疑是否定的。但问题又出在哪里？其根本症结主要在于政府管理高等学校的界限始终未能被很好地界定，未能使政府在管理职能改革的“简政放权”与“赋能还权”中落实与扩大高等学校办学自主权，从而使“政校不分、管办不离”成为当下深化高等教育综合改革中所面临的主要障碍。 　　从人类教育发展史来看，大学自形成以来就有其自身的功能，即：教书育人、科学研究、传承