社会监管理论视野下的我国食品安全.pdfVIP

褥奄 政府改革与创新 在因过度竞争导致的市场失灵，以及因政策协调成本 自律的压力，不同手段之间互为补充。纵观历史，发 过高带来的监管失效。三是法律派。多为法学理论和 达国家经历了上百年的市场经济发展后，才建立起现 实务工作者，其通过对 食品安全法 等法律法规的 代食品安全管理制度。我国的情况则完全相反，在计 立法和司法缺陷分析，主张提高食品安全监管的法制 划时代，国家与社会高度一元化，政府用命令加控制 化水平。四是管理派。多为公共管理和政治学领域的 的行政手段包揽了食品企业的生产经营，国有企业实 学者，其从政策分析和组织理论的视角人手，提出监 际上成为 “国家大工厂”的车间。改革开放后，随着 管职权分散、监管者独立性不足、监管手段落后和监 各类市场主体的积极性被激发，一些问题逐渐显现 ： 管能力不强是制约我国食品安全监管绩效的结构因 一 方面，市场机制逐步确立但发育尚不成熟，伪劣食 素。 品等市场失灵现象 日益增多 ；另一方面，传统的行政 上述文献扩展了我们的视野，但也有局限，西方 管理手段被抛弃，现代食品安全监管手段尚未健全， 社会监管理论为我们提供了新启示。该理论选取制度 政府纠正市场失灵的能力下降。在施莱弗看来，中国 环境、历史路径、监管者、政策工具以及市场主体等 与西方的监管政策沿着制度可能性曲线的相反方向演 ． 要素，系统探讨监管绩效的影响因素。 本文运用这 变， 是一种 “反向制度变迁”。可见，中国的食品 一 理论框架对中国食品安全问题的成因展开分析。 安全监管部门不仅要应对 日益严峻的市场失灵，还不 得不填补传统体制瓦解带来的管理空白。 二、我国食品安全问题的成因分析 ：基 (三)监管者面临的体制机制障碍 于西方监管理论 西方监管政治学理论将监管者的目标、职权和能 (一)我国食品安全嵌入的深层次制度环境 力作为解释监管绩效的变量，t41其分别回答了监管 一 是产业素质不高。近年来我国食品产业发展迅 者想不想、能不能和会不会监管的问题。新中国成立 速，然而 由于准入 门槛较低，食品企业呈现 “数量 以来，我国食品管理体制经历了指令型、混合型和监 多、分布散、规模小、集约化程度低”的特征，企业 管型体制三个阶段的变迁。5【应当承认，相对于食品 质量安全管理水平不高。根据国务院食安办公布的数 产业的高速发展，食品安全监管工作严重滞后，存在 据，当前我国有食品生产加工单位约45万家，绝大 诸多薄弱环节。首先是目标多元。在全能型国家的制 部分为雇员在 10人以下的小企业、小作坊 ；食品经 度惯性和地方政府强烈的发展意愿下，监管部门不仅 营主体约 320万家，有证餐饮单位约210万家，而无 要确保食品安全有效，还不得不关注食品行业的经济 证照的小摊贩、小餐饮更是难以计数。农业生产则更 绩效。例如郑筱萸时期的国家食品药品监督管理局就 为分散，种植养殖环节主要还依靠2亿多农民散户生 以 “监、帮、促相结合”为工作方针，过分强调 “帮 产。产业素质不高成为我国食品安全基础薄弱的根本 企业办事、促经济发展”，模糊了商业利益与公众利 制约因素。二是企业主体责任不落实。市场经济越发 益间的关系，从而不利于政策的科学制定和有效执 达，作为市场主体的企业诚信问题就越重要。应当说， 行。其次是职权分散。我国现阶段实行 “分段管理 食品行业的诚信水平总体上还需要大幅提高，部分食 为主，品种管理为辅”的食品安全监管体制，(食《品 品企业故意从事违法违规活动，带来了诸多安全隐患。 安全法 以法律形式明确了 “地方政府负总责，监 例如近年发生的 “三鹿婴幼儿奶粉”事件、“双汇瘦 管部门各负其责，企业承担主体责任”的责任机制。 肉精”事件都与企业行为直接相关。三是消费结构不 于是，本应高效统一的食品安全监管职权被人为分 优。中国是食品生产和消费大国，消费结构多样，尤 割为食用农产晶、食品生产加工、食品流