志愿失灵：现象、制度成因与法律对策.pdfVIP

第 12卷第 1期 江西行政学院学报 Vo1．12，NO．1 2010年 1月 JournalofJiangxiadministrationinstitute Jan．2010 志愿失灵：现象、制度成因与法律对策 晋入勤 (安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030) [摘 要] 非营利组织也存在失灵问题，即志愿失灵。我 国非营利组织的志愿失灵表现为资金严重不足、营利性倾向严 重、欠缺独立性、内部人控制问题突出、效率低下。其制度原因在于政府支持力度不足、双重管理体制的束缚、缺乏市场约束、内 部治理结构不规范、外部监督乏力、人事、就业、福利保障等配套制度还不完善这六个方面。因此，应当采取以下法律对策加以 解决：以政府采购和税收优惠为主，加大政府的支持力度；明确非营利组织的非营利属性，限制其营利倾向：改革双重管理体制、 强化市场约束；以理事会为核心，规范内部治理结构；构建多元化的外部监督体系：尽快建立起科学统一的非营利组织专门的人 事、就业、福利保障制度 。 [关键词] 非营利组织；志愿失灵；双重管理体制 [中图分类号] F121．29 [文献标识码] A [文章编号]1008—6463(2010)O1—0040—03 政府失灵和市场失灵的存在，使得非营利组织的存在和 各种方式取得学校的举办权或经营权，成功实现了对学校财 发展取得了正当性。凭借着志愿性、非营利性的特征，非营利 权的控制，以各种方式获得回报，在教育领域赚取暴力者亦大 组织取得了广泛的社会声誉 ，然而，我们要避免非营利组织 有人在。”2003年开始实施的 《民办教育促进法》更是明确规 “完美主义”的神话，正如市场与政府都可能失灵一样 ，非营利 定民办教育的举办者可以取得合理回报。这一规定的初衷尽 组织也有其 内在的局限性 ，这种局 限性就被称为 “志愿失 管是为了促进民办教育的发展，然而，却违反了非营利组织的 灵”。 非营利组织必须要克服志愿失灵问题 ，以谋求更健康、 非营利性要求，必然进一步强化非营利组织的营利倾向。大 快速的发展，在依法治国的基本方针下，通过法律的治理无疑 量营利性手段的运用，将使得非营利组织的性质发生潜移默 是一条必然而有效的路径选择。 化的改变。 一 、 志愿失灵的现象 (三)欠缺独立性 。 (一)资金严重不足。 与国外不同，我国的非营利组织，尤其是在民政部门注册 当前我国非营利组织普遍面临着一个重大难题，就是资 登记的非营利组织普遍存在着政社不分、官办性强、行政化色 金短缺。清华大学NGO研究中心在 2000年对国内社团组织 彩浓厚等独立性欠缺的问题。不少非营利组织仍然挂靠政府 的基本情况作了一次问卷调查，在针对社团组织所面临的主 部门，有些非营利组织甚至成为政府的办事机构。在管理体 要难题这一问题的回答中，资金短缺以41．4％的比例排名第 制上仍然学习和继承着政府的行政体系，无论在财产、人事还 一 ， 而一些其他方面的困难，诸如缺乏活动场所、办公设备以 是其他方面，往往都不同程度的受政府控制。体现出浓厚的 及缺乏人才等，也大都直接或间接的与资金短缺有关。 官方和半官方色彩。 (二)营利性倾 向严重。 (四)内部人控制 问题突出。 非营利性是非营利组织最基本和最重要的特征。这一特 与企业相同，非营利组织中也存在着内部人控制问题，由 征要求非营利组织的主要活动必须是实现组织的活动宗旨， 于其缺乏类似于企业中的股东这样的终极所有者，该问题就更 即使能够从事经营性活动，也不能将组织的收入和财产予以 为严重。内部人控制的具体行为多种多样，最典型的表现就是 分配。然而我国的非营利组织，特别是其中的民办非企业单 公益腐败问题，这类案例屡见不鲜。如2002年，在丽江妈妈联 位的营利性倾向严重。以民办教育为例，《教育法》明文规定 谊会与美国妈妈联谊会的诉讼案中查出 “中国母亲”胡曼莉借 教育为公益事业，但是 “投资办学者