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民事案件“调解优先”政策再思考 　　摘 要： 　　目前的民事案件调解优先政策在实践中容易引发强迫调解问题。近期的司法实践表明，新《民事诉讼法》所确立的先行调解制度不但无助于解决该问题，还存在将其进一步放大的风险。通过对法院调解的V字型历史趋势以及调解过程中法官与当事人地位的分析，我们可以发现，强迫调解的根源在于我国法官对于调解本身掌握了过强的主导权和控制力，这种权力与近年来法院面临的客观困难相结合形成了法院的调解偏好，中国社会纠纷的现实状况又给调解制造了大量的客观障碍。法院的调解偏好与调解在中国社会的现实障碍相冲突，才引发了强迫调解。在无法彻底放弃调解优先政策的现实条件下，应改革现行的法院调解考核机制，增加评价指标，将案件具体情况与当事人自然状况作为考虑因素共同纳入考核体系。 　　关键词：调解优先；先行调解；强迫调解；调解偏好 　　中图分类号： 　　DF72 　　文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.05.13 　　一、“调解优先”所引发的强迫调解问题 　　法院调解这一纠纷解决方式在新中国的法治进程中已经经历了几番起落。本世纪初，以法院和其他机关团体合作共同调解纠纷为主要特点的“大调解”工作机制开始兴起。2009年至2010年间最高人民法院连续发布了两份与“大调解”相关的带有司法解释性质的文件，在这两份文件中，最高人民法院采用不同的表达形式确定并反复强调了“调解优先”的纠纷解决思路。学术界普遍认同的观点是，在司法政策层面，调解已经再次成为法院优先选择的纠纷解决方式。2012年8月31日修订通过的《中华人民共和国民事诉讼法》（为行文方便，以下简称为《新民诉法》）第122条规定“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外”，初步确立了先行调解制度。根据最高人民法院一些法官的解释，先行调解制度与《新民诉法》中另一新增的调解协议的司法确认程序都是对既有司法实践经验的总结，它们共同构成了人民法院在实现诉调对接，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制工作过程中的重要成果[1]。 　　事实上，“调解优先”政策在确立过程中，反对与质疑的声音也从未停止过，该政策引来最多批评声音的一点就是：受该政策影响，法院（尤其是一些基层法院）过分追求调解率，发生了很多带有强迫性质的调解。客观地说，对于这样的问题，法院系统并未视而不见，甚至在一定程度上可以认为，先行调解制度正是为了解决上述问题而确立的。某中级人民法院院长的观点具有一定的代表性，他指出，在传统的民事诉讼模式下，主审法官或合议庭既是调解主体，也是审判主体，由于具有双重身份，本应该以当事人自愿、合意为基础的调解容易变成法官主导下的强制调解。正因为法官的双重身份容易给当事人造成无形的压力，就容易产生“以劝压调”、“以拖压调”、“以判压调”等违背当事人意愿的现象和嫌疑。所以，建立诉前调解工作机制，可以实现调审适度分离，完全地尊重和体现当事人的意思自治，实现处理结果的公平公正[2]。就在司法实务部门对先行调解制度在纠纷解决中的作用发挥抱有较高期望的同时，学术界也有学者对该制度给予了比较正面的评价，支持该制度的学者认为“长期以来，由于立法疏漏，我国的法院调解制度是调审合一，不仅调解法官和主审法官重合，而且也没有独立的调解程序，因此，存在着‘调解与审判功能混淆’的问题，并一定程度存在‘以判压调’、‘以调拖审’的现象。先行调解制度的正式入法，即旨在通过构建独立的诉前调解程序，实现‘调审分离’”[3]。 　　上述观点的出发点与愿望无疑是美好的，但仅就先行调解制度这半年多的运行状况来看，却似乎有些事与愿违。已经有比较敏锐的媒体发现，在目前的先行调解制度下矛盾纠纷实际没有分流，只是法院没有立案而已。因为没有进入正规的立案程序，也没有规定什么样的民事纠纷适宜先行调解，一些法院把它当成了“口袋”程序，只要当事人不明确拒绝，所有民事案件都列入了先行调解的范围，成为立案的一个前置程序，无形之中增加了诉讼的周期，反而容易为人诟病。许多地方为此制定了先行调解的程序性规范，但要求并不严格，实际操作中随意性很大，容易形成“抽屉”案件，该调不调，该立不立，拖延不办。一些法院则直接规定一线办案人员自调自立自审，调、立、审不分，往往先入为主，不利于案件的公正审理[4]。这样一些问题的出现与前述认为先行调解可以达到遏制“以判压调”、“以调拖审”作用的观点无疑存在着很大的矛盾。 　　事实上，对于上述调解中发生的各种问题进行一个简单总结，我们可以发现，无论是先行调解制度确立之前早已存在的“以判压调”、“以调拖审”问题，抑或前述的那些先行调解制度确立之后发生的“口袋程序”、“抽屉案件”问题，外部表现形式虽有所不同，但究其实质，都是法院或者法