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公民参与行政问责研究 　　摘 要：公民作为主体参与行政问责是异体问责的重要组成部分，相比于其他问责主体具有独特的优势，同时也是发展民主政治、建立责任政府的必然要求。从2003年非典时期的“问责风暴”到现在经历了短短7年的时间，广大学者对问责制的研究已经取得了丰硕的成果。研究者们显然都看到了公民参与问责的价值和意义，并提出了许多促进公民参与问责的构想。本文主要从公民与政府的关系角度为切入点，分析公民如何运用权利制约政府权力，通过哪些途径、动用哪些资源来进行问责，并分析当前公民参与行政问责面临的困境及对策。 　　关键词：公民参与；问责；困境；对策 　　探讨公民参与行政问责的研究，首先应该把它放在政府与公民关系这样一个框架来透视。综合梳理我国公民参与行政问责制的理论来源有：委托-代理理论，公民是权力的委托人，政府是代理人；人民主权论，认为国家的主权属于全体人民，人民拥有最高权力；社会契约理论，人民通过签订契约的形式将一部分权力交给政府，人民是国家权力的来源；现代宪政民主政体的要求，民主政治的基本理念，主权在民，一切权力来自人民等。 　　因此，政府与公民的关系从根本上讲是权力与权利的关系，且在终极意义上，权利是权力的基础。[1]权力应服从权利，权力是实现权利目的的手段。 　　根据委托-代理理论，人民作为主权者不可能直接行使管理国家和社会事务的实际权力，将权力委托给政府及其官员，由政府行使公共权力，提供公共产品和公共服务。于是作为权力所有者的公民也就与实际的权力行使者发生了分离。为此，必须需要建立一些权力监督机构来防范和制裁可能发生的权力滥用。孟德斯鸠认为，有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止[2]。只有用权力制约权力，才能达到平衡。政府及其官员最终必须向公民委托人负责。公民作为主权者，不仅有权要求政府及其官员做出公开的回答，而且当公民对政府及其官员不满意的时候，当政府权力被滥用的时候，当公民的合法权益受到政府权力侵害的时候，公民就可以以主权者的姿态站出来说话，直接指控或主张追究政府及其官员的责任。 　　在《国家公共政策与行政百科全书》中，学者Romzek与Dubnick，将问责定义为一种关系，在这种关系当中，“个人或单位在被授权的行动当中，有义务向授权者回答有关授权行动绩效的问题”，从这一定义中看出：（1）问责是一种关系，是问责者与被问责者两种角色之间的互动关系，与之相对应的是公民与政府的互动关系；（2）因为授权的关系，被问责者有义务接受问责者的质询、监督，并作出相应的回应、解释与说明。 　　通过公民参与问责的理论来源及相关学者的研究，由此看出，公民参与行政问责的全部正当性是基于“权为民所授”。从而抽象出一个“公民VS政府及其官员”的二元关系维度，对公民与政府之间关系的深入研究，推动行政问责实践的深入研究。因此，公民参与行政问责具有合法性，公民理应成为问责的主体。 　　下面通过对公民与政府之间关系的梳理，来分析公民参与行政问责的方法、动用的资源、工具，参与的途径，以及当前公民问责面临的困境及治理途径。 　　随着公民主体利益意识的觉醒，公民与政府的关系变得更直接和敏感，公民不再是单纯作为一个被动的受管制者而是日益以参与者身份与政府各部门及其工作人员发生关系，对政府侵害其利益的任何行为也反应更激烈。 　　根据公民以不同角色与政府之间发生的互动关系主要表现为五种：公共服务消费者（顾客）、参与者、监管者、诉讼者及抗议者。根据韩志明学者的观点也可以理解为信任合作型、问政追理型、评议考核型、究责诉讼型、抗议性等行动模式。[3] 　　以上分析的这四种公民行动模式并不是相互分离，孤立存在的每一种阶段或行动模式，而是相互联系的统一整体，在一定条件下可以相互转化。比如公民与政府是在信任与合作的关系下进行互动，且这种关系的存续是以政府责任的履行为前提的，当政府及其官员发生不负责任的行为或权力滥用时，将会导致公民对政府信任的崩溃与合作的瓦解，并引发公民对政府及其官员问责，此时自然的就转化到就在诉讼行动中来；当公民的合法权益通过诉讼没有得到合理的维护时，就会转化到对抗型，将事情“问题化”，从而上升为社会问题引起政府关注，以得到及时处理，从根本上实现公民问责的目的。 　　1.作为公共服务的消费者与政府及其官员发生的互动关系主要变现为： 　　把公民看成是公共服务的消费者，消费品是公共服务或公共产品，政府和官员是公共产品的生产者或供给者。公民与政府的关系就如同市场交换过程一样，存在着讨价还价的现象。主要表现为公民与政府在公共产品或公共服务提供与选择的博弈上。公共产品能否被有效率地供应，取决于公民对这一公共产品的供应在决策时的选择或对这一产品供应的偏好显示。[4]这一偏好显示过程就是公民通过参加投票、参与某个政治组织或加入某种社会