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从非合作到合作 ：地方政府与商会间治理关系的转变 赵 雪 摘 要：现代经济社会需要商会组织的扩大发展，从而缓解由 “政府失灵”引起的社会矛盾、减轻由 “市场失灵”带来的经济影响。 然而，既有的双重管理体制限制了商会的发展规模、影响了其经济社会功能的发挥。地方政府与商会间的权力博弈是推动管理体制转变的 内在动力，当两者的博弈从非合作转向合作时，商会组织才会更好的发挥其多元功能，地方治理才真正实现。面对政府与商会实现合作过 程中的现实局限，必须不断提升商会的自治能力、加强政府监管，同时创造完善的立法环境。 关键词：政府；商会；非合作博弈；合作 一 、 地方政府与商会间的互动博弈 我们可以从地方政府的角度出发，进行不同策略选择下的成本一收 有的学者将地方治理定义为在一定的贴近公民生活的层次复合的地 益分析。假设将经济社会发展对商会的需求定义为图1中D曲线 ，在现 理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多 有的社会发展状况下认为它是稳定不变的，方向向右下倾斜 ，将商会在 种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务 经济社会中所发挥的功能定义为 s曲线，即供给曲线 ，方向向右上倾 和社会事务管理的改革与发展过程”J。在地方治理过程中，政府与商会 斜，此时供给与需求在E点实现均衡，政府支出的风险管理成本为P， 有不同的治理机制、有不同的利益 目标。商会追求的是行业的集体利 社会收益量为Q。S曲线可以理解为商会 自身的发展壮大，如前所述， 益，而政府则被认为是地区公共利益的代表者。利益的冲突与竞争是两 商会的自治权会促进商会本身的成长，当政府让渡给商会更多的权力 者不断进行权力博弈的原动力。在权力博弈过程中，政府与商会存在着 时，商会的数量增加、规模壮大、功能更加完善，供给曲线会移动到 此消彼长的权力关系。地方政府会根据公共利益是否得到维护而决定放 s2，与需求曲线D交汇到新的均衡点 E2，可见此时政府的风险管理成 权还是控权 ，商会则根据 自身利益和发展是否得到保障而选择要权还是 本降低了，社会收益量高于未放权时的Q。而当政府进一步扩大权力控 弃权。这样 ，不同的策略选择，形成了四种博弈状态。 制范围、减少赋予商会的权力时，供给曲线会反方向移动到 s1，此时 表 1 政府与商会权力博弈状态策略选择 均衡点El的政府风险管理成本增加，社会收益量减少了。因此，在社 l 商会要权 商会弃权 会发展对商会功能的需求不变的情况下，政府选择放权的策略不但使得 商会 自身得到更大发展，同时地区公共利益也实现了最大化，这就是一 政府放权 A B 种政府与商会间的合作博弈。 l 政府控权 ． C D 地方政府与商会的权力博弈从非合作走向合作，将有利于社会资源 随着经济体制改革的进行，商会需要通过获得 自治权来实现自我服 的配置、提高地区竞争力。这需要地方政府将更多权力转移到商会手 务、自我协调和 自我监督 ，充足的自治权能够维护商会成员的整体利 中，使其成为拥有 自治权的独立治理主体 ，尽管在这个过程中还存在很 益、保证商会本身的快速发展。因此，商会不会选择弃权 ，B与D两种 多现实局限。 博弈状态是不存在现实价值的。在商会选择要权的策略后，政府要在放 二、走向合作博弈的现实局限 权与控权中作出选择，使得公共利益最大化。 在商会治理转型的过程中仍然存在严重的 “路径依赖”，双重管理 c所表示的商户要权而政府不放权的状态就是我国长期以来双重管 体制改革面临巨大的现实约束。 理体制下的权力博弈状态。政府选择控权的目的是通过不同政府部门和 一 商会 自治能力的局限 登记管理机关分别负责的双重体制，分散因社会组织活动可能带来的政 当地方政府选择放权策略之后，商会承接政府所赋予的权力的能力 治风险和政治责任 。随着经济社会的不断发展，双重管理体制的弊端 是走向合作的关键，具体表现在商会的人员和机构设置的合理性、服务 日益凸显出来：双重准人门槛提高了商会建立成本和难度，限制了商会 功能的发挥、配套制度的完善性等方面。 数量和规模；重视 “事前预控”而忽视 “事后监督”，导致 “重登记、 首先 ，现实中，很多商会存在虚设的理事会，实力较强的少数企业 轻管理”的不良风气；业务主管单位和登记管理机关间存在职能交叉、 掌握着话语权，大多数会员企业的利益表达受到阻碍。在人员方面，专 互相推诿的现象，降低行政效率和管理效果；此外，商会这种在改革中 职人员工资待遇较低而导致商会没有能力吸引人才，同时存在退休公务 形成的企业界的社群组织变成了政府机关的附属物，被定性为 “政府授 人员凭借行政资源在商会挂职的现象。很多商会成了离退休官员发挥余 权进行行业管理的中介机构”_3]。总之，政